P6_TA(2007)0366
Právní a institucionální dopady využívání nezávazných právních nástrojů (soft law)
A6-0259/2007
Usnesení Evropského parlamentu ze dne 4. září 2007 o institucionálních a právních dopadech používání právně nevynutitelných nástrojů ( 2007/2028(INI) )
Evropský parlament
, -
s ohledem na Smlouvu o ES, a zejména na články 211, 230 a 249 této smlouvy
-
s ohledem na článek 45 jednacího řádu,
-
s ohledem na zprávu Výboru pro právní záležitosti a stanoviska Výboru pro ústavní záležitosti, Výboru pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů a Výboru pro kulturu a vzdělávání ( A6-0259/2007 ),
A.
vzhledem k tomu, že pojem "právně nevynutitelné nástroje" (
soft law
), který vychází z běžné praxe, je dvojznačný a zavádějící a neměl by být používán v žádném dokumentu orgánů Společenství,
B.
vzhledem k tomu, že by neměl být přijímán ani uznáván rozdíl mezi
dura lex
a
mollis lex
, neboť je pojmově zavádějící,
C.
vzhledem k tomu, že takzvané právně nevynutitelné nástroje, jako jsou doporučení, zelené a bílé knihy nebo závěry Rady, nemají žádnou právní váhu ani nejsou závazné,
D.
vzhledem k tomu, že nevynutitelné právní nástroje neposkytují plnou soudní ochranu,
E.
vzhledem k tomu, že rozsáhlé využívání právně nevynutitelných nástrojů by znamenalo posun od jedinečného modelu Společenství k tradičnímu modelu mezinárodní organizace,
F.
vzhledem k tomu, že v současnosti probíhá polemika o tom, jak zvýšit účinnost regulační funkce Evropské unie s ohledem jak na právně nevynutitelné nástroje, tak na závazné právní předpisy,
G.
vzhledem k tomu, že Soudní dvůr Evropských společenství v souvislosti s věcí
Van Gend en Loos
konstatoval, že Smlouva
"
je více než dohoda, která pouze stanovuje vzájemné závazky mezi smluvními státy. ...
Společenství vytváří nový právní řád v oblasti mezinárodního práva, v jehož prospěch omezily členské státy svá suverénní práva, byť jen v určitých oblastech, a který se vztahuje nejen na členské státy, ale i na jejich občany.
Právní předpisy Společenství proto pouze neukládají povinnosti jednotlivým osobám, ale udělují jim i práva, která se stanou součástí jejich právního dědictví.
Tato práva vznikají nejen v případech, kdy jsou výslovně zaručena Smlouvou, ale také v důsledku závazků, které Smlouva jasně definovaným způsobem ukládá jednotlivým občanům, členským státům i institucím Společenství" Věc 26/62
Van Gend & Loos
[1963] Recueil 1.
;
H.
vzhledem k tomu, že je tedy možno právo Společenství odlišit od mezinárodního práva veřejného, protože tyto předpisy jsou závazné nejen pro členské státy, ale i jednotlivé osoby, které z nich vyvozují práva vynutitelná právní cestou, a protože se týkají souboru orgánů, včetně Evropského parlamentu, který je přímo volen občany Unie; vzhledem k tomu, že evropský právní řád je založen na demokracii a zásadách právního státu, jak je jasně stanoveno v článku 6 a v preambuli Smlouvy o EU,
I.
vzhledem k tomu, že orgány EU mohou na základě zmíněných skutečností jednat pouze v souladu se zásadou legality, tj. pokud k tomu jsou podle právního základu způsobilé a v rámci svých pravomocí, a vzhledem k tomu, že nad dodržováním těchto zásad dohlíží Evropský soud,
J.
vzhledem k tomu, že správný postup Společenství v oblastech, které spadají do jeho legislativní pravomoci, spočívá v přijímání právních předpisů demokratickými orgány Unie, tj. Parlamentem a Radou, pokud se to jeví jako nezbytné s přihlédnutím k zásadám subsidiarity a proporcionality; vzhledem k tomu, že právní jistota, zachování právního státu, uplatnitelnost a vynutitelnost práva mohou být zaručeny pouze tehdy, jsou-li právní předpisy přijímány v rámci institucionálních postupů uvedených ve Smlouvě, a vzhledem k tomu, že tyto zásady zahrnují také dodržování rovnováhy mezi orgány, která je stanovena ve Smlouvě, a umožňuje, aby byl rozhodovací proces průhledný,
K.
vzhledem k tomu, že v oblastech, v nichž Společenství přísluší pravomoc vydávat právní předpisy, zpravidla není možné používat "právně nevynutitelné nástroje" nebo "pravidla chování stanovená v rámci nástrojů, které samy o sobě nejsou právně závazné, ale mohou mít určité, nepřímé, právní dopady, a které mají za cíl praktické výsledky a mohou jich dosáhnout" Linda Senden, "Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where do they meet?", EJCL, svazek 9, 1.1.2005.
; těchto nástrojů se již využívalo v minulosti, aby se vyvážil nedostatek formálních právotvorných kapacit nebo prostředků vymáhání, a jsou typické pro mezinárodní právo veřejné,
L.
vzhledem k tomu, že užívání právně nevynutitelných nástrojů je na místě, pokud tak výslovně uvádí Smlouva a pokud nenahrazují právní předpisy v oblastech, v nichž má Společenství pravomoc vydávat právní předpisy a v nichž se regulace Společenství stále jeví jako vhodná s ohledem na zásadu subsidiarity a proporcionality, protože by to porušovalo zásadu svěřené pravomoci; vzhledem k tomu, že se toto pravidlo tím spíše vztahuje na sdělení Komise, jež slouží jako výklad právních předpisů Společenství; vzhledem k tomu, že také přípravné nástroje, jakými jsou např. bílé a zelené knihy, jsou příkladem oprávněného používání právně nevynutitelných nástrojů, stejně tak i oznámení a pokyny vydané Komisí s cílem vysvětlit, jakým způsobem Komise uplatňuje politiky v oblasti hospodářské soutěže a státní podpory,
M.
vzhledem k tomu, že by se s nástroji, které mohou být využity jako výkladové nebo přípravné nástroje pro závazné právní akty, nemělo zacházet jako s právními předpisy, ani by jim neměl být připisován jakýkoli normotvorný účinek,
N.
vzhledem k tomu, že taková situace by působila zmatek a nejistotu v oblasti, v níž by měla v zájmu členských států i občanů panovat jasnost a právní jistota,
O.
vzhledem k tomu, že Parlament respektuje právo iniciativy, které náleží Komisi, ačkoli také trvá na svém právu požádat Komisi, aby předložila legislativní návrh (článek 192 Smlouvy o ES),
P.
vzhledem k tomu, že otevřená metoda koordinace může pomoci vytvořit vnitřní trh, ale je politováníhodné, že se na ní Parlament a Soudní dvůr podílejí jen nepatrnou měrou; vzhledem k tomu, že kvůli tomuto demokratickému deficitu nelze otevřenou metodu koordinace zneužít k tomu, aby nahradila chybějící zákonodárnou pravomoc Společenství a tím de facto uložila povinnosti členským státům, které by měly stejnou účinnost jako právní předpisy, ale vznikly by mimo legislativní postupy stanovené ve Smlouvě,
Q.
vzhledem k tomu, že článek 211 Smlouvy o ES stanoví, že "k zajištění řádného fungování a rozvoje společného trhu Komise vydává doporučení ... v oblastech, které jsou předmětem této smlouvy, jestliže tak smlouva výslovně stanoví nebo jestliže to Komise považuje za nutné", avšak podle čl.
249 odst.
5 nejsou doporučení závazná, a Soudní dvůr konstatuje, že "opatření, i pokud jde o osoby, jimž jsou určena, nemají sloužit k vytváření závazných účinků" Věc C-322/88
Grimaldi
[1989] Recueil 4407, bod 16.
, ani nestanovují práva, na něž by se mohly jednotlivé osoby odvolat před vnitrostátními soudy
Grimaldi
, bod 16.
, a vzhledem k tomu, že článek 230 Smlouvy o ES neumožňuje zrušit doporučení, protože nejsou závazná,
R.
vzhledem k tomu, že Soudní dvůr nicméně konstatoval, že tyto akty "nemohou ... být chápány v tom smyslu, že nemají žádný právní účinek.
Vnitrostátní soudy jsou povinny tato doporučení zvážit při přijímání rozhodnutí ve sporech, které jim byly předloženy, zejména osvětlují-li výklad vnitrostátních opatření přijatých pro účely jejich uplatňování nebo mají-li doplnit závazné předpisy Společenství."
Grimaldi
, bod 18.
,
S.
vzhledem tomu, že doporučení – nejsou-li využívána dostatečně obezřetně – mohou v určitých aktech Komise vést k překročení jejích pravomocí,
T.
vzhledem k tomu, že článek I-33 Smlouvy o Ústavě pro Evropu obsahuje podobná ustanovení jako článek 211 Smlouvy o ES, ale nadto uvádí, že "posuzují-li Evropský parlament a Rada návrh legislativního aktu, zdrží se přijetí aktů, které příslušný legislativní postup pro danou oblast nestanoví",
U.
vzhledem k tomu, že v roce 2005 Komise přijala na základě článku 211 Smlouvy o ES doporučení o přeshraniční správě autorského práva pro zákonné on-line hudební služby, které označila za "právně nevynutitelný nástroj ..., jehož účelem je umožnit, aby se trh vyvíjel správným směrem", a které bylo zřejmě určeno k tomu, aby konkretizovalo platnou směrnici o autorském právu v informační společnosti Směrnice 2001/29/ES (Úř. věst.
L 167, 22.6.2001, s. 10).
a směrnici o právu na pronájem a půjčování a o některých právech souvisejících s autorským právem Směrnice 2006/115/ES (Úř. věst.
L 376, 27.12.2006, s. 28).
, a vzhledem k tomu, že Komise realizuje jednu z alternativ pomocí právně nevynutitelných nástrojů, protože hlavním cílem je podpořit udělování licencí pro více území a doporučit, jak má být tato oblast regulována,
V.
vzhledem k tomu, že Komise zvažovala, že bude jednat formou doporučení v dalších oblastech spadajících do legislativní pravomoci Společenství, včetně regulace autorských poplatků a omezení odpovědnosti auditorů,
W.
vzhledem k tomu, že také projekt evropského smluvního práva má stále povahu právně nevynutitelného nástroje,
X.
vzhledem k tomu, že v oblastech, které spadají do pravomoci Společenství vydávat právní předpisy, ale kde patrně chybí politická vůle k přijímání právních předpisů, existuje nebezpečí, že používáním právně nevynutitelných nástrojů mohou být obcházeny příslušné zákonodárné orgány, přehlíženy zásady demokracie a právního státu uvedené v článku 6 Smlouvy o EU a také zásady subsidiarity a proporcionality uvedené v článku 5 Smlouvy o ES a že v důsledku toho Komise může překročit rámec svých pravomocí,
Y.
vzhledem k tomu, že právně nevynutitelné nástroje mohou také u veřejnosti vytvářet dojem "superbyrokracie" bez demokratické legitimity, která je občanům nejen příliš vzdálená, ale dokonce nepřátelská a která je připravena uzavírat dohody s vlivným zájmovými skupinami, přičemž tato jednání nejsou ani průhledná, ani srozumitelná pro občany, a vzhledem k tomu, že tato situace může vzbuzovat oprávněná očekávání dotčených třetích stran (např. spotřebitelů), kteří takto nemají možnost zákonné obrany vůči aktům, které pro ně mají nepříznivé právní účinky,
Z.
vzhledem k tomu, že program zdokonalení tvorby právních předpisů by neměl být oslabován s cílem umožnit výkonným orgánům Společenství účinně přijímat právní předpisy prostřednictvím právně nevynutitelných nástrojů, protože tato praxe by mohla narušit právní řád Společenství, obcházet demokraticky zvolený Parlament a přezkum legality prováděný Soudním dvorem a připravit občany o opravné prostředky,
AA.
vzhledem k tomu, že pro navrhované používání právně nevynutitelných nástrojů, jako jsou doporučení a výkladová sdělení, není stanoven žádný postup, v jehož rámci by probíhaly konzultace s Parlamentem,
1.
domnívá se, že právně nevynutitelné nástroje příliš často představují na úrovni Společenství nejasný a neúčinný nástroj, který může nepříznivě ovlivnit legislativu Společenství a rovnováhu mezi orgány, a proto by měly být používány opatrně i v oblastech, pro něž jsou ustaveny Smlouvou;
2.
připomíná, že takzvané právně nevynutitelné nástroje nemohou nahradit existující právní akty a nástroje, jež mají sloužit k zajištění kontinuity legislativního procesu, zejména v oblasti kultury a vzdělávání;
3.
zdůrazňuje, že každý orgán EU, včetně Evropské rady, musí při rozhodování, zda je vhodné přijmout opatření a případně jaká, případ od případu zvažovat jak legislativní, tak nelegislativní možnosti;
4.
domnívá se, že otevřená metoda koordinace je z právního hlediska sporná, neboť se na ní Parlament a Soudní dvůr nepodílejí dostatečnou měrou; domnívá se tedy, že by měla být použita pouze ve výjimečných případech a že by se měly zvážit možnosti účasti Parlamentu v tomto postupu;
5.
vyjadřuje politování nad tím, že Komise užívá právně nevynutitelné nástroje v oblastech, kde nahrazují právní předpisy EU, které jsou stále nezbytné i po přezkoumání zásady subsidiarity a proporcionality, nebo kde rozšiřují judikaturu Soudního dvora na nezmapované oblasti;
6.
naléhá na orgány, aby jednaly v souladu s článkem I-33 Ústavní smlouvy a upustily od přijímání právně nevynutitelných nástrojů, pokud se již projednávají návrhy právních aktů; domnívá se, že dokonce i podle platných právních předpisů vyplývá tato povinnost ze zásady právního státu podle článku 6 Smlouvy o EU;
7.
naléhavě žádá Komisi, aby během přijímání nezávazných aktů Společenství usilovala obzvláště o zajištění průhlednosti, zviditelnění a demokratické odpovědnosti a aby v rozhodovacím procesu více používala hodnocení dopadu;
8.
vyzývá Komisi, aby předtím, než navrhne opatření využívající právně nevynutitelné nástroje, zejména zvážila účinky právně nevynutitelných nástrojů na spotřebitele a případné opravné prostředky;
9.
je toho názoru, že pokud jde o sdělení Komise, nevyplývají ze zelených a bílých knih žádné bezprostřední právní závazky; domnívá se však, že by se ze schválení konzultačních dokumentů a politických prohlášení neměl vyvozovat právní závazek přijmout příslušné předpisy;
10.
je toho názoru, že výkladová sdělení Komise sledují legitimní cíl, kterým je vytvoření právní jistoty, avšak že by jejich úloha neměla tuto hranici překračovat; domnívá se, že slouží-li výkladová sdělení ke stanovení nových povinností, nepřípustným způsobem rozšiřují tvorbu právních předpisů prostřednictvím právně nevynutitelných nástrojů; zastává názor, že pokud sdělení stanoví podrobná opatření, která nejsou přímo zajištěna svobodami uvedenými ve Smlouvě, odchyluje se od svého účelu, a je tedy neplatné Věc C-57/95
Francie
v.
Komise
, [1997] Sb. rozh.
I-1627, odstavce 23 až 26.
;
11.
je toho názoru, že sdělení, která splňují výše uvedená kritéria, by proto měla být omezena pouze na případy, kdy Parlament a Rada, tj. zákonodárné orgány, vyzvaly Komisi, aby příslušná výkladová sdělení vypracovala; má za to, že reálné naplňování Smlouvy přísluší právotvorným orgánům a Soudnímu dvoru je vyhrazen její výklad;
12.
je toho názoru, že standardizace a kodexy chování jsou důležitými prvky samoregulace; domnívá se však, že standardizace nesmí vést k nadměrné regulaci a vytvářet tak další zátěž zejména pro malé a střední podniky; domnívá se proto, že součástí příslušných právních základů by měla být opatření, která zamezí nadměrné regulaci,
13.
zdůrazňuje, že ačkoli je Komise oprávněna používat předlegislativní nástroje, nemělo by se předlegislativního procesu zneužívat, ani jej nepřiměřeně prodlužovat; domnívá se, že v oblastech, jako je projekt smluvního práva, musí mít Komise možnost rozhodnout, zda využije své právo iniciativy a na jakém právním základě;
14.
zdůrazňuje, že s Parlamentem, jediným demokraticky zvoleným orgánem Společenství, není v současné době konzultováno používání takzvaných právně nevynutitelných nástrojů, jako jsou doporučení Komise založená na článku 211 Smlouvy o ES, výkladová sdělení a další podobné dokumenty;
15.
má za to, že interinstitucionální dohody mohou mít právní účinky pouze ne vztahy mezi orgány EU, a nepředstavují tedy právně nevynutitelné nástroje ve smyslu právního účinku vůči třetím stranám;
16.
vyzývá Komisi, aby ve spolupráci s Parlamentem vytvořila pracovní postup, který zajistí účast demokraticky volených orgánů, případně i interinstitucionální dohodou, a zajistila tak účinnější monitorování toho, zda je třeba přijímat právně nevynutitelné nástroje;
17.
vyzývá Komisi, aby s Parlamentem projednala způsoby konzultace předtím, než Komise přijme právně nevynutitelné nástroje, aby bylo možno tato opatření přezkoumat a zamezit jakémukoli zneužití pravomoci ze strany výkonného orgánu; navrhuje proto zahájit rozhovory o uzavření interinstitucionální dohody o tomto tématu; domnívá se, že touto dohodou by se mělo usilovat zejména o vyřešení rozporu mezi článkem 211, čl.
249 odst.
5 a článkem 230 Smlouvy o ES a judikaturou Evropského soudního dvora, kdy podle Soudního dvora jsou vnitrostátní soudy povinny zohledňovat v projednávaných sporech doporučení, jež nejsou podle Smlouvy sama o sobě nezávazná;
18.
znovu zdůrazňuje, že je důležité, aby se Parlament jako hlavní zástupce zájmů evropských občanů podílel na všech rozhodovacích procesech, a pomohl tak zmírnit současnou nedůvěru v evropskou integraci a evropské hodnoty;
19.
zdůrazňuje, že výraz "právně nevynutitelné nástroje", ani odkazy na ně by v úředních dokumentech evropských orgánů neměly být nikdy používány;
20.
pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě, Komisi a vládám a parlamentům členských států.
