A6-0475/2008
4.
12.
2008
ZPRÁVA
o perspektivách rozvoje občanského dialogu podle Lisabonské smlouvy
(2008/2067(INI))
Výbor pro ústavní záležitosti
Zpravodajka:
Genowefa Grabowska
PE 411.919v03-00
OBSAH
NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU............................................................3
VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ................................................................................................7
VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU.................................................11
NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU
o perspektivách rozvoje občanského dialogu podle Lisabonské smlouvy
( 2008/2067(INI) )
Evropský parlament ,
– s ohledem na Lisabonskou smlouvu pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství podepsanou v Lisabonu dne 13. prosince 2007
Úř. věst.
C 306, 17.12.2007, s. 1. ,
– s ohledem na Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství,
– s ohledem na své usnesení ze dne 20. února 2008 o Lisabonské smlouvě
Přijaté texty, P6_TA(2008)0055 . ,
– s ohledem na několik usnesení, jež přijal v průběhu současného volebního období a která se zabývala občanskou společností,
– s ohledem na seminář se zástupci organizací z řad občanské společnosti, který se konal dne 3. června 2008,
– s ohledem na článek 45 jednacího řádu,
– s ohledem na zprávu Výboru pro ústavní záležitosti ( A6-0475/2008 ),
A. vzhledem k tomu, že demokratická Evropská unie, která by byla blízká svým občanům, vyžaduje úzkou spolupráci mezi orgány EU, členskými státy a občanskou společností na evropské, celostátní, regionální i místní úrovni,
B. vzhledem k tomu, že připravenost evropských, vnitrostátních, regionálních a místních orgánů vést dialog a spolupracovat s občany a organizacemi občanské společnosti je základním předpokladem pro to, aby se občané a občanská společnost zapojili do procesu tvorby právních předpisů a správy věcí veřejných na všech úrovních,
C. vzhledem k tomu, že Lisabonská smlouva posiluje práva evropských občanů ve vztahu k Unii tím, že těmto občanům a zástupcům sdružení z řad občanské společnosti usnadňuje účast na diskusích o „Unii občanů“,
D. vzhledem k tomu, že stávající ustanovení, která jsou rovněž obsažena v Lisabonské smlouvě, sice vytvářejí nezbytný právní rámec pro rozvoj občanského dialogu na evropské úrovni, avšak jejich uplatňování v praxi není vždy uspokojivé,
E. vzhledem k tomu, že se občanská společnost ve 27 členských státech nachází v různých etapách vývoje a v různé míře využívá příležitosti zapojit občany do participativní demokracie a podílet se na zákonodárné činnosti a na dialogu s příslušnými vnitrostátními, regionálními a místními orgány,
F. vzhledem k tomu, že pojem „občanská společnost“ se vztahuje na velký počet nevládních a nevýdělečných organizací založených občany na základě jejich svobodného rozhodnutí, které jsou zastoupeny ve veřejném životě, vyjadřují zájmy, myšlenky a ideologie svých členů nebo jiných osob a zakládají se na etických, kulturních, politických, vědeckých, náboženských nebo filantropických kritériích,
G. vzhledem k tomu, že otázka úrovně reprezentativnosti organizací občanské společnosti je polemická a že síla a účinnost některých organizací při prosazování jejich hledisek neodpovídá vždy míře jejich reprezentativnosti,
H. vzhledem k tomu, že jednotlivé orgány Evropské unie zvolily rozdílné přístupy k občanskému dialogu,
1. oceňuje přínos Evropské unie k rozvoji občanského dialogu jak na evropské úrovni, tak ve členských státech na celostátní, regionální a místní úrovni;
2. zdůrazňuje, že občanská společnost v Evropě hraje důležitou úlohu v evropském integračním procesu tím, že předkládá postoje a požadavky občanů EU evropským orgánům; zdůrazňuje význam odborného poradenství, které občanská společnost poskytuje orgánům EU, a vyzdvihuje obzvláště význam poskytování informací a zvyšování povědomí o občanském dialogu, především pokud jde o propagaci aktivit a cílů EU, vytváření sítí spolupráce v Evropě, posilování evropské identity a kladný vztah občanské společnosti k Evropě;
3. zdůrazňuje, že k uskutečnění politických cílů a záměrů EU je zapotřebí široká veřejná diskuse, účinnější občanský dialog a posílení politického uvědomění;
4. zdůrazňuje, jak mimořádně mu leží na srdci občanský dialog a jak velký význam tomuto dialogu přikládá Lisabonská smlouva, podle níž je nejvyšší zásadou ve všech oblastech činnosti EU;
5. vítá posílení zastupitelských a participativních demokratických prvků, které přináší Lisabonská smlouva zavedením tzv. občanské iniciativy, která umožňuje milionu občanů pocházejících z podstatného počtu členských států, vyzvat Komisi k předložení legislativního návrhu;
6. vyzývá orgány EU a vnitrostátní, regionální a místní orgány v členských státech, aby stávající právní předpisy a osvědčené postupy využily co nejlépe k rozvoji dialogu s občany i organizacemi občanské společnosti; domnívá se především, že by informační kanceláře EP v každém členském státě měly hrát aktivní úlohu při propagování, organizaci a řízení fór, které se alespoň jednou ročně konají za účasti Parlamentu a zástupců občanské společnosti v daném členském státě a zdůrazňuje význam pravidelné účasti svých poslanců na těchto fórech, a to jak poslanců pocházejících z dotyčného členského státu, tak i z jiných členských států;
7. vyzývá orgány EU, aby do občanského dialogu zapojily všechny zainteresované zástupce občanské společnosti; domnívá se, že zvláštní význam v tomto směru by měl mít hlas mladých evropských občanů, kteří budou budovat Evropskou unii zítřka a převezmou za ni odpovědnost;
8. vyzývá orgány EU, aby se postaraly o to, že se všichni občané EU – ženy i muži, mladí i staří, z města nebo z venkova stejnou měrou – budou moci na tomto dialogu aktivně, bez diskriminace a rovnoprávně podílet, a zejména zajistily, aby mohli příslušníci jazykových menšin na takových fórech hovořit svým mateřským jazykem; upozorňuje na to, že úlohou EU v této oblasti by mělo být přispět k uplatňování zásady rovnosti žen a mužů a že by při jejím prosazování uvnitř i mimo EU měla jít příkladem;
9. vyzývá orgány EU, aby v rámci interinstitucionální dohody přijaly závazné pokyny s ohledem na jmenovávání zástupců občanské společnosti, metody organizování konzultací a jejich financování, v souladu s obecnými zásadami a minimálními standardy, které se uplatňují na konzultaci zainteresovaných stran
Viz sdělení Komise ze dne 11. prosince 2002 nazvané „Směrem k posílení kultury konzultace a dialogu – obecné zásady a minimální standardy pro konzultace zúčastněných stran prováděné Komisí“ (KOM(2002) 0704). ; zdůrazňuje, že by všechny orgány EU měly za tímto účelem vést aktualizované rejstříky všech relevantních nevládních organizací, ať už činných v členských státech, nebo zaměřené na orgány EU;
10. vyzývá orgány EU, aby z občanského dialogu učinily horizontální úkol pro všechna generální ředitelství Komise, všechny pracovní skupiny Rady ministrů a všechny výbory Evropského parlamentu, přičemž se uplatní transparentní postupy a zastoupení veřejného a soukromého sektoru zůstane skutečně vyvážené;
11. vyzývá orgány EU, aby úzce spolupracovaly při budování občanského dialogu v Evropě a aby aktivně propagovaly evropské stanovisko mezi občany EU s cílem zajistit lepší komunikaci a koordinaci a lepší tok informací, pokud jde o činnosti týkající se konzultace veřejnosti; v této souvislosti poznamenává, že pravidelná setkávání občanské společnosti a členů Komise na fórech v členských státech by byla velmi vhodným způsobem jak zmenšit viditelnou propast vnímanou mezi EU a občany Evropy;
12. vyzývá Radu, aby usnadnila a zjednodušila přístup ke své práci, což je základním předpokladem navázání skutečného dialogu s občanskou společností;
13. zdůrazňuje význam rozvinutí evropské komunikační politiky s ohledem na zavádění nových nástrojů a způsobů komunikace s občany EU (za použití internetu, e-technologií a moderních audiovizuálních technologií);
14. vyzývá k pokračování osvědčených iniciativ EU zaměřených na větší zapojení občanské společnosti do procesu evropské integrace, jako jsou např. Evropa přes satelit, Agora občanů, tematická občanská fóra (např. Vaše Evropa), diskuse na internetu atd.;
15. upozorňuje zejména na význam profesionálních průzkumů veřejného mínění v Evropě pro identifikaci a lepší pochopení potřeb a očekávání občanů EU, pokud jde o fungování Unie; naléhavě vyzývá jak orgány EU, tak občanskou společnost v členských státech, aby na tato očekávání pamatovaly při svých interakcích a diskusích;
16. vyzývá vnitrostátní, regionální a místní orgány v členských státech, aby podporovaly občanský dialog, především v těch zemích a regionech a v těch oblastech, v nichž dosud není plně rozvinut nebo dostatečně uplatňován; dále naléhavě vyzývá tyto orgány, aby aktivně prosazovaly rozvoj regionální interaktivity občanské společnosti mezi členskými státy a přeshraniční iniciativy; domnívá se, že by měly být také přezkoumány způsoby vytváření seskupení členských států jako způsobu, jak v rámci EU podpořit výměnu názorů a zkušeností;
17. vyzývá zástupce evropské společnosti, aby se aktivně zapojili do občanského dialogu a do vymezování evropských programů a politik, což by jim umožnilo ovlivňovat proces přijímání rozhodnutí;
18. vybízí občany EU, aby se více zapojili do evropských debat a diskusí a aby se zúčastnili nadcházejících voleb do Evropského parlamentu;
19. poukazuje na to, že pro dialog s občany na všech úrovních – evropské, celostátní, regionální i místní – je třeba vyčlenit odpovídající finanční prostředky, a vyzývá zainteresované strany tohoto dialogu a subjekty, které za něj odpovídají, aby zajistily jeho dostatečné financování;
20. zdůrazňuje, že kromě dialogu s občanskou společností je také nezbytný otevřený, transparentní a pravidelný dialog Unie s církvemi a náboženskými společenstvími, jak jej upravuje Lisabonská smlouva;
21. doporučuje orgánům EU, aby společně zpřístupnily údaje o reprezentativnosti a oblastech činnosti evropských organizací z řad občanské společnosti, a to např. prostřednictvím veřejné a uživatelsky vstřícné databáze;
22. vyzývá Komisi, aby předložila nový návrh, který stanoví status evropských sdružení, a aby tak evropským organizacím občanské společnosti poskytla oporu společného právního základu;
23. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení parlamentům členských států, Radě, Komisi, Hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů.
VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ
„ Neusilujeme o spojenectví států, ale o sjednocení lidí. “
Jean Monnet
„Nic o nás bez nás“ je to, co očekávají evropští občané od orgánů Evropské unie.
Z důvodu postupného rozšiřování se v Unii zvyšuje nejen počet členských států, ale také počet jejích občanů, kteří podléhají právním předpisům Společenství.
Ačkoli je Unie projektem systematicky vystaveným změnám a transformacím, komunikace mezi ní a občany bohužel vázne.
Je zřejmé, že vznikla komunikační propast, která se mimo jiné projevila také francouzským a nizozemským odmítnutím Ústavy pro Evropu a irským „ne“ Lisabonské smlouvě.
Zdá se, že se tato propast zmenšuje díky iniciativám a projektům orgánů Unie.
Tyto činnosti ukazují, že je možné cíleně ovlivňovat rozvoj participativní demokracie o evropských otázkách na místní, regionální, národní i nadnárodní úrovni.
Již od devadesátých let se evropské orgány pomalu ale jistě otevírají občanům, čím dál více uznávají úlohu občanské společnosti a čím dál častěji se zajímají o její názor.
Dialog evropských orgánů s nevládními organizacemi, který je součástí širšího celku evropských politik, je dnes nazýván „občanským dialogem“.
V oblasti komunikace, a zejména občanského dialogu, je však Unie i nadále velmi pozadu.
Je zřejmé, že evropský projekt nelze vytvářet bez účasti občanů a že, pokud si přejeme fungující demokracii, je nezbytné s nimi komunikovat.
A naopak, abychom vzbudili zájem občanů o Unii a získali v této oblasti jejich podporu, je třeba jim poskytnout úplné informace, zahájit živou a otevřenou diskusi a aktivně občany zapojit do diskuse o evropských tématech, v souladu se zásadou, podle níž „Každý občan má právo podílet se na demokratickém životě Unie.
Rozhodnutí jsou přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům.“ (článek 10 Smlouvy o Evropské unii).
Hlavním cílem, který si tato zpráva klade, je zdůraznit klíčovou úlohu a zásadní význam občanského dialogu v Evropské unii, především v souvislosti s Lisabonskou smlouvou, a poukázat na jeho nové podoby a na možnosti, jež nabízí, jakož i na skutečnost, že je nezbytné vypracovat jednoznačné a transparentní zásady, jimiž by se tento dialog na evropské úrovni řídil.
Lisabonská smlouva udělila občanskému dialogu status vyššího principu, který se uplatňuje na téměř všechny evropské politiky a ve všech oblastech činnosti EU (viz hlava II „Ustanovení o demokratických zásadách“ Smlouvy o Evropské unii, zejména její článek 11).
Nelze však hovořit o občanském dialogu, jestliže jej oddělíme od občanské společnosti.
Zpravodajka proto v dubnu 2008 v Parlamentu zorganizovala seminář o perspektivách rozvoje občanského dialogu po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost.
Tohoto semináře se zúčastnilo mnoho zástupců občanské společnosti, byl velmi úspěšný a jeho zajímavé závěry byly jedním ze zdrojů této zprávy.
Evropská unie nemá ani ve svých právních předpisech, ani ve své praxi jednotnou, obecně uznávanou definici občanského dialogu .
Kromě několika dokumentů Evropské komise týkajících se konzultace a komunikační politiky v Evropské unii
Viz dokumenty Evropské komise: bílá kniha o evropské komunikační politice (KOM(2006) 35); plán D pro demokracii, dialog a diskusi (KOM(2005) 494); akční plán na zlepšení komunikace v Evropě (SEC(2005) 985); návrh rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady, kterým se pro období 2007–2013 zavádí program „Občané pro Evropu“ na podporu aktivního evropského občanství (KOM(2005) 116); sdělení Komise nazvané „Směrem k posílení kultury konzultace a dialogu – obecné zásady a minimální standardy pro konzultace zúčastněných stran prováděné Komisí“ KOM(2002) 0704; bílá kniha o evropské správě věcí veřejných, KOM(2001) 428. neexistují pravidla, která by vymezovala strukturu, rámec či metody občanského dialogu.
Pochopení pojmu „občanský dialog“ ještě více komplikuje stávající nesourodost přístupů různých evropských orgánů k tomuto pojmu.
Byly vzneseny závažné námitky s ohledem na reprezentativnost nevládních organizací, kterým byla nabídnuta účast na tomto dialogu, na neprůhledné fungování Rady pro evropské občany či na přílišnou volnost, se kterou je – především ze strany Komise – dialog veden.
Zpravodajka se domnívá, že má klíčový význam stanovit (nebo alespoň popsat) význam pojmu občanského dialogu na úrovni Unie a stanovit také pravidla upravující reprezentativnost účastníků dialogu pocházejících z občanské společnosti.
Aby se zásada reprezentativnosti občanské společnosti skutečně uplatnila, bylo by třeba zapojit do dialogu organizace, s nimiž se občané identifikují a které nejlépe – tj. nejúplněji a nejkompetentněji – zastupují jejich zájmy.
Úspěch občanského dialogu bude záležet právě na této reprezentativnosti, tedy na zapojení všech hlavních zainteresovaných partnerů (či stran) do tohoto dialogu (tzn. orgány Unie; vnitrostátní, regionální a místní orgány členských států; evropské politické skupiny; nevládní organizace a další zástupce občanské společnosti).
Občanský dialog je již svou povahou dvoustranný a vzájemný.
Nestačí tudíž informovat občany o činnostech Unie, ale je také třeba vyhradit si dostatek času a vyslechnout je.
Občané by měli být ujištěni o tom, že jejich názory a obavy budou brány vážně a že je evropské orgány zohlední.
Zásada vzájemnosti vyžaduje, aby byli účastníci zpětně informováni, tj. aby jim byly poskytnuty informace o tom, jak byly návrhy, které zazněly v průběhu dialogu, zohledněny v konkrétních opatřeních.
Ostatně, neměl by být také posílen vliv sociálních partnerů na rozhodnutí přijímaná v Unii?
Při výběru účastníků je třeba zajistit vyváženost zastoupení soukromého a veřejného sektoru a zaručit rovné zacházení se zástupci sociálních organizací a s experty.
Zásada transparentnosti.
Pokud jde o výběr stran pozvaných k dialogu, měly by evropské orgány postupovat s co možná největší transparentností .
Zpravodajka proto navrhuje, aby byl mimo jiné systematicky zveřejňován seznam organizací, které se zúčastnily konzultace a představily své stanovisko a návrhy.
Od počátku příslušné konzultace či dialogu by Unie měla zvolit osobu, kterou pověří vztahy se zástupci sociálních občanských organizací.
Pokud jde o rozhodnutí, která vyplývají z evropských politik, měly by nevládní organizace (evropské i vnitrostátní) jednoznačně a transparentně oznámit, jaké kategorie osob a jaké zájmy zastupují, což by umožnilo odlišit lobbisty od skutečných zástupců občanské společnosti.
Zásady občanského dialogu
Je třeba připomenout sdělení Komise nazvané „Směřujeme k zesílené kultuře konzultace a dialogu – obecné zásady“ z roku 2002, které vymezuje základní zásady sociální konzultace vedené Evropskou komisí.
Toto sdělení zdůrazňuje, že všechny zainteresované cílové skupiny by měly být zapojeny do konzultace.
Je třeba jim poskytnout informace, které jsou nezbytné, aby mohly vyjádřit své stanovisko s ohledem na dokumenty či projekty, jichž se konzultace týká.
Konzultované skupiny by rovněž měly vždy obdržet potvrzení, že orgán, který o ně žádal, jejich stanovisko obdržel.
Tyto zásady jsou zaměřené především na kvalitu procesu konzultace a dialogu, avšak nezabývají se jejich rámcem ani postupy.
Zpravodajka proto doufá, že Komise tyto zásady prověří a přizpůsobí je současným potřebám, a to tak, aby mohly být sdíleny všemi orgány.
Je nepochybné, že nejdůležitější úlohu v rámci podpory a rozvoje občanského dialogu a především v zapojení občanů do tohoto dialogu hrají vnitrostátní, regionální a místní orgány.
Občany je třeba konzultovat na těchto třech úrovních a jejich názor, zejména s ohledem na evropská témata, by měl být sdělován evropským orgánům.
Zpravodajka tudíž navrhuje, aby vnitrostátní, regionální a místní orgány měly povinnost propagovat metodu občanského dialogu a využívat jej co možná nejčastěji.
Jakmile se stanou stranou dialogu, evropští občané se lépe seznámí s fungováním participativní demokracie v praxi a budou schopni skutečně uplatňovat svá práva.
V souvislosti se vstupem Lisabonské smlouvy v platnost je třeba zejména vyzdvihnout občanskou iniciativu (zkráceně „jeden milion podpisů“) , jejímž prostřednictvím mohou občané Komisi předložit určitý legislativní návrh.
Díky této iniciativě budou moci všichni aktéři demokratického života Unie (občané i nevládní organizace) jednoznačně vyjádřit, co od Unie očekávají, a oficiálně to oznámit Komisi.
Přejeme-li si zvýšit účinnost občanského dialogu , je podle zpravodajky třeba upozornit také na tyto otázky:
1.
Zpřístupnění Rady Evropské unie: posílení a zjednodušení přístupu k dokumentům Rady je považováno za zásadní pro zahájení účinného dialogu s občanskou společností.
Informace týkající se specifických pracovních skupin by měly být navíc zpřístupněny Evropskému parlamentu a občanské společnosti.
2.
Zlepšení a posílení spolupráce mezi evropskými orgány v rámci konzultace občanské společnosti: konkrétně je třeba zavést společnou platformu pro spolupráci mezi Parlamentem a Komisí, za účasti Hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů.
3.
Vytvoření nových prostředků, metod a možností komunikace s občany a rozvíjení spolupráce se sdělovacími prostředky: je třeba zavést a aktivně využívat nové technologie, především počítače a internet, které umožní zavedení informačních kanálů.
Zpravodajka konstatuje, že v oblasti sdělovacích prostředků bylo dosaženo značného pokroku, jak ukazuje např. zahájení provozu satelitního kanálu „Europe by Satellite“.
Aby bylo možné předvídat a správně chápat reakce veřejného mínění (které jsou přirozeně velmi komplikované vzhledem k tomu, že odrážejí vnitrostátní problematiku a politické přesvědčení), měly by být vytvořeny mechanismy – např. evropské skupiny expertů, tzv. „think tanks“ –, které umožní analyzovat očekávání evropských občanů a převládající tendence.
4.
Finanční otázky: k zahájení skutečného dialogu s občany jsou nezbytné přiměřené prostředky.
V této souvislosti zpravodajka upozorňuje na nařízení Společenství o politických stranách a nadacích, které je důsledkem první fáze plánu D a mělo by výrazně přispět k zapojení občanů do trvalého, skutečného a podrobně zdokumentovaného dialogu.
Evropské otázky by měly být zohledněny zejména v průběhu politické kampaně evropských voleb roku 2009.
Evropské občany je třeba přesvědčit, že jejich účast při volbách jim prostřednictvím zvolených zástupců zajistí významný vliv na rozhodnutí, která jsou přijímána na evropské úrovni, a především na rozhodnutí, která mají výrazný dopad na jejich každodenní život.
Občané musejí být přesvědčeni, nebo si být téměř jisti, že pokud jde o otázky, které se jich týkají, evropské orgány nepřijmou žádné rozhodnutí, aniž by je konzultovaly, tj. aniž by proběhl občanský dialog.
Prostředky určené na volby roku 2009 proto budou nepochybně tvořit výjimečný příspěvek k rozvoji participativní demokracie.
V závislosti na vnitrostátním kontextu (především na tradicích, zkušenostech a organizačních schopnostech) může veškerá finanční podpora, byť omezená, určená nevládním organizacím, které jsou aktivní na vnitrostátní úrovni, výrazně posílit mechanismy občanského dialogu.
Zpravodajka doporučuje výrazně podpořit iniciativy, které byly zahájeny v rámci občanského dialogu a které byly úspěšné a dobře se začlenily do evropského prostoru (např. Agora, což je prostor, v němž se občané setkávají se zástupci Parlamentu), a podporovat také uplatnění nových projektů a společných interinstitucionálních aktivit v rámci evropské komunikační politiky.
VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU
Datum přijetí
2.12.2008
Výsledek závěrečného hlasování
+:
–:
0:
10
1
Členové přítomní při závěrečném hlasování
Jim Allister, Richard Corbett, Andrew Duff, Maria da Assunção Esteves, Anneli Jäätteenmäki, Aurelio Juri, Íñigo Méndez de Vigo, Johannes Voggenhuber, Andrzej Wielowieyski
Náhradník(ci) přítomný(í) při závěrečném hlasování
Georgios Papastamkos, Jacek Protasiewicz, György Schöpflin
