KONEČNÉ ZNĚNÍ
A6-0010/2004
29. 9. 2004
ZPRÁVA
obsahující návrh doporučení Evropského parlamentu Radě a Evropské radě týkajícího se budoucnosti prostoru svobody, bezpečnosti a práva a podmínek posílení jeho legitimity a účinnosti
(2004/2175(INI))
Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci
Zpravodaj:
Jean-Louis Bourlanges
PE 347.206v01
OBSAH
NÁVRH DOPORUČENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU RADĚ A EVROPSKÉ RADĚ..........................................................................................................................................5
VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ.............................................................................................11
NÁVRH DOPORUČENÍ RADĚ B6‑0006/2004......................................................................19
POSTUP....................................................................................................................................20
NÁVRH DOPORUČENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU RADĚ A EVROPSKÉ RADĚ
týkajícího se budoucnosti prostoru svobody, bezpečnosti a práva a podmínek posílení jeho legitimity a účinnosti
( 2004/2175(INI) )
Evropský parlament ,
– s ohledem na návrh doporučení Radě a Evropské radě, který předložila baronka Sarah Ludford za skupinu ALDE, týkající se budoucnosti prostoru svobody, bezpečnosti a práva a podmínek posílení jeho legitimity a účinnosti ( B6‑0006/2004 ),
– s ohledem na čl. 114 odst. 3 a článek 94 jednacího řádu,
– s ohledem na zprávu Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci ( A6‑0010/2004 ),
A. byv informován o tom, že Evropská rada zamýšlí dne 5. listopadu 2004 stanovit priority prostoru svobody, bezpečnosti a práva (PSBP) na příští léta,
B. vzav na vědomí již dosažené důležité pokroky, ale rovněž četná zpoždění Evropské unie při vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva podle článku 2 Smlouvy o EU,
C. lituje, že pokroky v oblasti azylu a přistěhovalectví se až do současnosti omezovaly zejména na zabraňování nedovolenému přistěhovalectví a že je nedoprovázelo dostatečné úsilí ve prospěch integrace cizinců do běžného života,
D. přesvědčen o tom, že budoucí rozvoj prostoru svobody, bezpečnosti a práva musí brát v úvahu:
– hrozbu mezinárodního terorismu, která se objevila po 11. září 2004 a která postihla Evropskou unii neuvěřitelným způsobem 11. března 2004 při atentátech v Madridu;
– rozšíření o 10 nových členských států, kterým se Evropská unie stala demokracií se 450 miliony obyvatel;
– vstup Niceské smlouvy v platnost dne 1. února 2003, v níž bylo poprvé stanoveno, že o některých hlavních ustanoveních azylové a přistěhovalecké politiky a soudní spolupráce v občanských věcech se bude rozhodovat kvalifikovanou většinou a v rámci postupu spolurozhodování;
– podpis návrhu Ústavní smlouvy
1 Právní východiska tohoto usnesení odkazují na dokument CIG/87/04 na adrese:
http://ue.eu.int/cms3_fo/showPage.asp?id=251&lang=fr&mode=g. 1 dne 29. října 2004, který přejímá jako hlavu II Smlouvy Listinu základních práv, zobecňuje používání postupu spolurozhodování pro legislativní postupy, rozšiřuje kontrolu Soudního dvora rovněž na opatření prostoru svobody, bezpečnosti a práva, která byla z jeho kontroly vyňata, a konečně umožňuje jednotlivcům obrátit se na evropské soudy,
– skutečnost, že terorismus představuje první problém, který se dotýká, a především se bude dotýkat, soužití a bezpečnosti všech Evropanů. Tato skutečnost je hlavním důvodem našeho přesvědčení, že rozvoj PSBP, kterým chce EU bojovat proti tomuto nešvaru, se musí stát skutečným symbolem a odrazem skutečného přínosu Unie,
– nedostatek společných diagnóz pro řešení problémů v oblasti bezpečnosti Evropanů,
– skutečnost, že terorismus nebyl považován za prioritní problém pro soužití a bezpečnost Evropanů,
E. velmi znepokojen selháním členských států a institucí při vytváření PSBS, na které upozornily práce Konventu, četné závěry ze zasedání Evropské rady a pravidelné zprávy Komise,
F. vzhledem k tomu, že tato selhání musí být neprodleně napravena vhodnými reformami, které musí být přijaty v rámci platných smluv, ale také s ohledem na politické cíle uvedené v návrhu Ústavní smlouvy, který bude podepsán před zasedáním Evropské rady,
G. připomínaje, že článek 29 Smlouvy o EU pověřuje Unii úkolem „poskytnout vysokou úroveň ochrany v prostoru svobody, bezpečnosti a práva“, avšak že odpověď Unie byla spíše zdánlivá než skutečná vzhledem k tomu, že
– pravidlo jednomyslnosti znesnadňuje přijímání omezujících rozhodnutí,
– se za alibi výsadních pravomocí často skrývají zájmy určitých skupin,
– mezi Unii a členskými státy nejsou jasně rozděleny úkoly ani v rámci jednotlivých politik (přistěhovalecká politika, soudní spolupráce, ochrana údajů), ani v rámci zemí (které se podílejí zcela nebo částečně na schengenské spolupráci),
– neexistují důvěryhodné a strukturované postupy, kterými je třeba se řídit,
– neexistují důvěryhodná bezpečnostní opatření v případě krize nebo odmítnutí spolupracovat,
H. domnívaje se, že není možné:
– oddělit vytváření PSBP od politiky ochrany a posilování základních práv a občanství v Unii a
– oddělit zásadu vzájemného uznávání od minimálního sladění, které je základem vzájemné důvěry,
I. vzhledem k tomu, že je třeba předjímat všechna ustanovení nové ústavy, která navrhují rozšíření postupu spolurozhodování a rozhodování kvalifikovanou většinou na všechny případy, v nichž to platná Smlouva právně umožňuje,
J. lituje, že během posledních pěti let se členské státy v Radě postavily proti vymezení způsobů ochrany práv občanů a jednotlivců a že (někdy tytéž členské státy) uváděly právě neexistenci takových způsobů jako důvod pro zablokování vzájemného uznávání,
K. přesvědčen, že pragmatická řešení, která navrhují některé členské státy, nepovedou k vyřešení skutečných problémů, s nimiž se potýká vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva, pokud nedojde k jednoznačné dohodě na souboru základních zásad, o čemž svědčí neschopnost dosáhnout výraznějšího pokroku v otázce ochrany údajů,
L. velmi znepokojen neexistencí přiměřených opatření k boji proti hrozbě terorismu a k boji s jevy ohrožujícími občanské svobody a přesvědčen, že „je třeba dát pojmům národní bezpečnost a veřejný pořádek evropský rozměr, aby členské státy přistupovaly k ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku v jakémkoli jiném členském státě jako k ohrožení své vlastní národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku,“
1 Návrh nizozemského předsednictví, dokument č. 11122/04, bod 4.2 na adrese:
http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/04/st11/st11122.fr04.pdf 1
M. uvědomuje si velkou odpovědnost v oblasti ochrany práv a bezpečnosti evropských občanů a lituje neprůhlednosti a nedostatečné demokratičnosti mechanismů plánování a rozhodování v prostoru svobody, bezpečnosti a práva, které vedou k tomu, že velmi často jsou Evropský parlament i národní parlamenty postaveny před hotovou věc,
1. doporučuje Evropské radě a Radě, aby při vymezování budoucího prostoru svobody, bezpečnosti a práva vycházely ze tří požadavků obecné povahy:
a) posílit legitimitu prostoru svobody, bezpečnosti a práva :
– tím, že v duchu ústavy a již uzavřených dohod k naplnění Niceské smlouvy rozhodne o přechodu k postupu spolurozhodování s Parlamentem a k rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě v oblastech prostoru svobody, bezpečnosti a práva a o rozšíření kontrolní pravomoci Soudního dvora i o tyto oblasti, v první řadě pro přijímání opatření v oblasti přistěhovalectví (článek 67 Smlouvy o ES) a dále pro přijímání opatření v rámci boje proti terorismu a mezinárodní trestné činnosti (článek 42 Smlouvy o EU);
– tím, že bude dbát na to, aby instituce Unie dodržovaly v oblasti svobody, demokracie a právního státu stejně přísné podmínky, jaké vyžadují od členských států;
– tím, že začnou okamžitě uplatňovat zásadu průhlednosti legislativních rozprav v Radě a při vnitrostátní transpozici opatření přijatých Unií (a v tomto směru upraví nařízení (ES) č. 1049/2001 a jednací řády Rady a Komise);
– tím, že stanoví, že s Parlamentem budou systematicky konzultovány veškeré mezinárodní dohody Unie v oblasti soudní spolupráce v trestních věcech a policejní spolupráce, jakož i jakýkoli návrh společného postoje, který se dotýká PSBP; tato konzultace je zejména nutná u textů, které se nepředkládají ke schválení národním parlamentům;
– tím, že plně a včas zapojí Evropský parlament a národní parlamenty do vymezování a aktualizace legislativního a operativního plánování v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (článek III-258 návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu);
b) prosazovat svobody a základní práva prostřednictvím politik týkajících se prostoru svobody, bezpečnosti a práva, a tudíž:
– vzít v příštím akčním plánu v úvahu nejen cíle stanovené v Tampere, které spadají do působnosti Rady pro spravedlnost a vnitřní věci, ale rovněž všechny ostatní politiky, které se v platných smlouvách týkají základních práv, občanství, ochrany menšin, boje proti diskriminaci, prosazování průhlednosti a ochrany údajů;
– zvyšovat v součinnosti s členskými státy informovanost o právech spojených s evropským občanstvím, aby se žádný občan necítil v kterékoli zemi Unie jako cizinec;
– systematizovat vzdělávání soudců, advokátů a policejních úředníků, kteří mají dbát na dodržování právního řádu, v evropském právu s vědomím toho, že každý soudce nebo příslušník policie v členském státě je zároveň evropským soudcem nebo evropským policistou;
– trvat na rychlém zřízení Evropské agentury pro základní práva, která by sloužila evropským a národním institucím a která by systematicky hodnotila politiky používané na území Unie v oblasti základních práv s ohledem na článek 7 Smlouvy o EU; agentura bude podléhat zásadám, postupů a kontrolám, které se používají pro agentury Společenství;
– požadovat, aby Evropská komise rychle zřídila Evropský úřad pro pomoc obětem terorismu, který se stane kontaktním místem na evropské úrovni pro občany, jejichž základní práva jsou porušována v důsledku hrozby terorismu, která tíží Evropu i ostatní části světa;
– požadovat předběžné posouzení dodržování základních práv (jak byla vymezena v Listině základních práv Unie) v jakémkoli legislativním aktu Unie nebo Společenství;
– podporovat kulturu základních práv v Unii úsilím o stálý dialog mezi nejvyššími soudy, orgány veřejné správy a právními odborníky s cílem napomoci vytváření vzájemné důvěry, a rovněž podporovat rozvoj výměnných informačních a konzultačních sítí mezi soudci, správními orgány a vědci;
– posílit koncept obcanství Unie tak, aby zahrnoval záruky volného pohybu obcanu Unie, jejich rodinných príslušníku a registrovaných partnerů bez ohledu na státní príslušnost;
– zaručit jednotnou úroveň ochrany základních práv v celé Unii a podporovat vzájemné uznávání a lepší soudní spolupráci mezi členskými státy a přijetí společných minimálních norem pro některé aspekty procesního práva;
c) působit důvěryhodně jak na úrovni Unie, tak pokud jde o reakci členských států. Znamená to, že pokyny, které budou přijaty dne 5. listopadu 2004, stanoví pro každý cíl splnitelný časový plán, vytvoření monitorovací skupiny (v níž bude zastoupen Evropský parlament a národní parlamenty) a dostatečně náročné cíle, např.:
– zahájení systematického zkoumání v oblasti vnitřní bezpečnosti Unie (viz projekt PASR-2004), zejména s cílem předejít katastrofickým důsledkům přírodních pohrom nebo teroristických útoků;
– vytvoření základního souboru operativních ustanovení na evropské úrovni v oblasti soudní a policejní spolupráce, do něhož by byl formou rozhodnutí nebo rámcových rozhodnutí převzat obsah úmluv v této oblasti, které již členské státy podepsaly, ale dosud neratifikovaly, do 31. prosince 2004;
– posílení role Komise na úrovni Unie pro provádění operativních činností, včetně těch, jimiž je pověřen koordinátor pro boj proti terorismu, a zajištění podmínky pracovní součinnosti koordinátora a Komise a účinnou parlamentní kontrolu činností koordinátora; v každém případě bude muset být statut koordinátora, který je v současnosti přidružen k vysokému představiteli pro SZBP, projednán poté, co uvolní místo ministru zahraničních věcí Unie jako místopředsedovi Komise;
– vytvoření vzájemně provázaného celku informačních sítí, které s dodržením ustanovení o ochraně údajů umožní nepřetržité propojení vnitrostátních orgánů odpovědných za kontroly bezpečnosti (např. v přepracované formě SIS II), za policejní spolupráci (např. propojením trestních rejstříků jednotlivých členských států) nebo za pohyb osob včetně státních příslušníků třetích zemí (viz projekt VIS);
– přeměna Europolu v evropskou agenturu podřízenou zásadám, postupům a kontrolám, které se vztahují na agentury Společenství, rozhodnutím na základě článku 30 Smlouvy o EU;
– převzetí v rozhodnutích a rámcových rozhodnutích všechna ustanovení v oblasti soudní a policejní spolupráce, která jsou obsažena v úmluvách, jež členské státy podepsaly, ale neratifikovaly;
– stanovení způsobů získávání, zpracování a kontroly informací pocházejících od zpravodajských služeb, včetně jejich parlamentní a soudní kontroly;
– přijetí způsobů ochrany údajů a zřízení společného orgánu pro ochranu údajů, který by sdružoval na evropské úrovni národní orgány pověřené tímto úkolem;
– podřízení výkonných orgánů Unie v oblasti shromažďování a zpracovávání důvěrných informací demokratické kontrole Parlamentu způsobem, který odpovídá způsobům, jež používá velká většina členských států;
2. doporučuje Evropské radě a Radě níže uvedené konkrétní cíle, které by měly být splněny v příštích pěti letech:
a) v přistěhovalecké politice vymezit koherentní právní rámec s cílem dosáhnout čtyř cílů:
– vypracovat ucelenou přistěhovaleckou politiku zaměřenou na vytvoření legálních možnosti přistěhovat se, která by vedla mimo jiné ke snížení motivace k nedovolenému přistěhovalectví;
– vyrovnat se s novými demografickými a hospodářskými výzvami, kterým v současnosti Unie čelí s plným zohledněním přijímací kapacity členských států;
– podporovat odpovídajícími opatřeními a finančními prostředky sociální, kulturní a politickou integraci přistěhovalců;
– vytvořit koherentní rámec mezinárodní spolupráce se zeměmi původu;
b) v politice boje s nedovoleným přistěhovalectvím vybudovat odpovídající právní rámec s cílem dosáhnout následujících tří cílů:
– harmonizovat způsob, kterým jednotlivé členské státy pojímají koncept nedovoleného přistěhovalectví, který je zásadní pro společný přístup v této otázce;
– zavést společnou politiku boje proti nedovolenému přistěhovalectví a předcházení práci bez pracovního povolení;
– zavést společnou politiku boje proti veškerým formám obchodování s lidmi;
c) v politice návratu vymezit – postupem spolurozhodování, jak bylo dohodnuto na základě prohlášení č. 5 o článku 67 Smlouvy o ES a s ohledem na ustanovení Ženevské úmluvy – politiku návratu do vlasti v součinnosti se zeměmi původu nebo s cílovými zeměmi, přičemž musí být zajištěny obecné standardy ochrany osob, které se navracejí; členské státy jsou povinny dbát při operacích návratu do vlasti na zachování důstojnosti a fyzické nedotknutelnosti vyhoštěných osob;
d) v azylové politice vymezit jednotný statut a společný postup v oblasti azylu, jak bylo stanoveno v Tampere a potvrzeno v návrhu Ústavní smlouvy, a zároveň posílit opatření na ochranu uprchlíků nebo osob, které potřebují humanitární pomoc, a plně jim zaručit jejich individuální a sociální práva, zejména pokud jde o péči o zdraví, přístup ke vzdělání a na pracovní trh;
e) v oblasti soudní spolupráce v občanských a trestních věcech
– podporovat vzájemné uznávání, které předpokládá vybudování vzájemné důvěry mezi soudními orgány a občany a mezi soudními orgány navzájem, a přijmout harmonizační opatření týkající se určování trestných činů stanovených v článku 2 rámcového rozhodnutí 2002/584/SVV o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy, procesních pravidel a minimálních záruk v případě vzetí do vazby;
– dát Eurojustu nový podnět, jehož cílem by bylo zřízení Evropské prokuratury, jejíž působnost by překračovala úzký rámec ochrany finančních zájmů Unie;
f) provést do konce roku 2005 důkladné a veřejné hodnocení uskutečňování akčního plánu boje proti terorismu, jeho propojení s odpovídajícími národními a mezinárodními plány a jeho plné slučitelnosti s dodržováním osobních svobod;
g) provést důkladné a veřejné hodnocení praktických dopadů existence specifických systémů v některých členských státech a připravit postupy jejich postupné integrace společného právního systému;
h) zavést integrovaný systém kontroly hranic, který umožní spolupráci mezi příslušnou evropskou agenturou a orgány členských států odpovědných za kontrolu pohybu osob a zboží;
3. pověřuje svého předsedu, aby předal toto doporučení Radě a Evropské radě a pro informaci Komisi a vládám a parlamentům členských států.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Avant propos
1. Le Conseil européen ambitionne de définir, le 5 novembre prochain, ses orientations politiques relatives au Programme pluriannuel visant à "développer l'Union en tant qu'Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice (ELSJ)". Ce nouveau programme s'inscrira sans nul doute dans la continuité des multiples résolutions adoptées par le Conseil européen à partir du plan d'action décidé à Tampere en 1999.
dans le cadre notamment de ses conclusions de Séville (21/22 juin 2002) sur le terrorisme et de Bruxelles (16/17 octobre 2003) sur l'immigration.
2. Les nouvelles orientations doivent toutefois pleinement prendre en compte quatre faits nouveaux qui ont substantiellement modifié la donne depuis l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam le 1er mai 1999 :
- l'irruption, à partir du 11 septembre 2001, d'une menace terroriste majeure, menace qui a atteint spectaculairement l'union européenne lors des attentats de Madrid le 11 mars 2004 et qui a rendu indispensable la mise en place d'une stratégie anti-terroriste globale, menée au niveau des Etats de l'Union et de la communauté internationale, impliquant les différentes institutions de l'Union et supposant le recours simultané aux instruments des trois piliers institués par le Traité de Maastricht.
- l'élargissement à 10 nouveaux pays membres qui a fait de l'Union une démocratie de 450 millions de personnes.
- l'entrée en vigueur du Traité de Nice le 1er février 2004 prévoyant l'extension de la majorité qualifiée et de la codécision en particulier à certaines dispositions majeures de la politique d'asile et d'immigration ainsi que de la coopération judiciaire civile.
- la signature le 29 octobre prochain du Projet de Traité Constitutionnel qui place dans une nouvelle perspective l'Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice.
Ces quatre événements appellent et permettent un développement vigoureux de l'ELSJ.
L'établissement du diagnostic et des objectifs d'une part et l'examen des moyens à mettre en œuvre d'autre part doivent combiner une double exigence : une exigence de légitimité démocratique et de sécurité juridique visant à assurer une protection renforcée des droits fondamentaux; une exigence d'efficacité de l'action supposant la mise en place et l'extension de procédures de décision améliorée ainsi qu'une solidarité accrue entre les Etats Membres.
1ère partie : DIAGNOSTIC ET OBJECTIFS
A. Légitimité démocratique et sécurité juridique
3. Si les objectifs traditionnellement associés à l'ELSJ en matière d'asile, d'immigration et de coopération judiciaire et policière ne sauraient être contestés, il n'en va pas de même du cadre général dans lequel les politiques correspondantes sont définies, mises en œuvre et contrôlées. Celui-ci ne prend pas à ce jour suffisamment en compte " les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'état de droit " formulés dans l'article 6 paraphe 1 TUE., Ces défaillances ont été dénoncées par la doctrine avant même l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, dénonciation vigoureusement relayée par le Parlement européen. Elles sont devenues de plus en plus criantes et de moins en moins tolérables au fur et à mesure que l'Union a entrepris de mettre en œuvre les dispositions du Traité, particulièrement quand elle a été amenée à intervenir en dehors du cadre communautaire.
4. Non sans paradoxe, les Etats Membres prétendent vérifier le respect des principes d'action de l'Union définis par l'article 6 du TUE, sans voir que cette dernière intervient dans des conditions qui, tout en étant formellement compatibles avec la lettre des traités, seraient tenues pour illégitimes pour chacun des Etats Membres dans l'ordre de leur compétence nationale.
Il est en particulier difficile de considérer que les principes les plus élémentaires de la démocratie et de la sécurité juridique des personnes sont respectés dès lors que :
- des actes législatifs touchant à la liberté des personnes, comme les décisions cadre sur le terrorisme ou le mandat européen, sont adoptés sans que le Parlement européen soit toujours pleinement associé, sous conditions de délai abusivement restrictives et sans information fiable, précise et complète.
- des accords internationaux sont conclus en matière d'extradition et de coopération judiciaire pénale sans aucune forme de ratification parlementaire européenne ou nationale.
- des actes sont pris dans le premier (art. 68 TCE), deuxième (art. 35 TUE) et troisième pilier , alors que la Cour de Justice voit son contrôle limité ou exclu, sans que pour autant ces actes fassent l'objet d'un contrôle à caractère national.
- des actes de nature administrative relevant du pouvoir exécutif de la Commission sont adoptés et ont pour effet de se substituer aux 25 législations nationales comme, par exemple, en matière de protection des données.
- des droits différenciés à l'aide judiciaire introduisent entre les citoyens des discriminations injustifiables selon que le procès ait ou non une dimension transfrontalière .
B. Promotion et protection des droits fondamentaux
5. "L'Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice" ne saurait se limiter à l'adoption d'un certain nombre de décisions relatives à l'asile, l'immigration ou la coopération judiciaire pour peu qu'elles soient respectueuses des droits fondamentaux. La création de cet espace obéit à une exigence plus haute : il ne s'agit pas seulement de respecter mais de promouvoir ces droits fondamentaux, pas seulement de développer la reconnaissance mutuelle des pratiques en usage dans les différents Etats mais de veiller à ce que ces pratiques prennent appui sur un socle commun de principes et de droits. Les notions de reconnaissance mutuelle et d'harmonisation juridique ne sont pas contradictoires. La confiance, élément indispensable de la reconnaissance mutuelle, passe par la certitude que ce qui est fait d'un bout à l'autre de l'Europe, obéit à des principes communs, ce qui suppose une bonne dose d'harmonisation juridique. Reconnaissance mutuelle et harmonisation législative ne sont pas des concepts alternatifs mais complémentaires.
6. Dans l'esprit de la Charte des droits fondamentaux proclamée en décembre 2000 à Nice et conformément au titre I du traité constitutionnel qui souligne le lien (articles I-2 et I-4) entre la création de l'ELSJ et la promotion des valeurs de l'Union et des droits fondamentaux, la référence à ces derniers ne constitue pas un simple garde-fou destiné à limiter les pouvoirs du législateur européen. C'est bien, comme le dit le préambule de la Charte, "la personne qui est au cœur de l'action de l'Union" et c'est elle qui justifie une politique positive de promotion des droits fondamentaux et non pas seulement une politique restrictive de protection des Etats contre les débordements éventuels de l'Union. Les droits fondamentaux ne connaissent pas de frontières au sein de l'Union. Celle-ci doit veiller à ce qu'ils s'y appliquent en tout lieu et en tout temps avec la même rigueur et avec la même ferveur. C'est un état de droit européen qu'il s'agit de mettre en place.
7. Il résulte de cette réflexion générale que :
- le Conseil européen ne doit pas se contenter de prendre en considération les actions qui relèvent de la compétence du Conseil Justice & Affaires Intérieures mais doit embrasser aussi, par exemple, les questions relevant de la compétence du Conseil Affaires Générales : droits fondamentaux, citoyenneté, lutte contre les discriminations, transparence, protection de données.
Il est à remarquer que ces politiques, qui reposent sur des bases contenues dans les traités actuels, font partie intégrante des rapports de suivi du programme de Tampere présentés par la Commission.
- la promotion des droits fondamentaux, telle que la Commission dans sa contribution au débat sur le futur ELSJ en rappelle l'exigence, implique que le Conseil européen fasse de la protection des droits et du développement de la citoyenneté la clé de voûte de sa politique future. Ceci implique en particulier :
a. le renforcement du contrôle préalable en matière de respect des droits fondamentaux sur les dispositions législatives des trois piliers.
b. le développement d'une culture des droits fondamentaux commune aux institutions et aux Etats Membres de l'Union. Ceci suppose l'établissement d'un dialogue organisé entre les plus hautes juridictions : Cour constitutionnelle des Etats Membres, Cour européenne de Justice, Cour européenne des droits de l'homme. Ceci suppose aussi le développement d'échanges de fonctionnaires et le developpement de procédures d'information et de contrôle mutuel entre administrations publiques et praticiens du droit, notamment pour la mise en place de l'espace judiciaire commun et d'une politique commune d'asile. Ceci suppose enfin l'institution ou le renforcement de réseaux européens de chercheurs, d'O.N.G. et de responsables publics.
c. la mise en place de standards de référence communs aux Etats Membres en vue de faciliter la reconnaissance mutuelle de législations nationales distinctes.
d. l'institution d'une Agence européenne pour les droits fondamentaux au service des institutions européennes et nationales, en charge d'une évaluation systématique des politiques en vigueur sur le territoire de l'Union en matière de droits fondamentaux. Cette agence agirait en coopération avec les organismes correspondant au Conseil de l'Europe (Commissaire pour les DF du COE) dans l'attente de l'adhésion de l'UE à la CEDH conformément à l'article 7 du Traité constitutionnel) ainsi que des Nations Unies.
e. la transformation d'Europol en agence soumise aux contrôles applicables à ce type d'organes.
C. Protection des citoyens
8. L'article 29 du TUE assigne à l'Union la responsabilité "d'offrir un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice."
Force est de constater que les résultats obtenus ne sont pas à la hauteur des ambitions proclamées, comme l'ont souligné les travaux de la Convention, les évaluations de la Commission et les conclusions du Conseil européen des 24/25 mars consacré à la lutte contre le terrorisme. Un chiffre paraît révélateur de l'entropie qui paralyse les institutions européennes dans le domaine couvert par l'ELSJ : ce domaine mobilise à lui seul plus de 30 % de la capacité de traduction des services du Conseil mais ne représente que 5 % des décisions annuelles prises par cette institution !
De plus, les décisions prises sont peu et mal appliquées et, ce qui n'en facilite guère l'évaluation, peu ou pas du tout contrôlées. Derrière les cathédrales de papiers édifiées à Bruxelles, il ne se passe rien ou bien peu de choses.
9. Cette situation est imputable à divers facteurs dont on relèvera les deux principaux :
- la règle de l'unanimité qui n'interdit certes pas les décisions apparentes mais qui rend très difficile les décisions contraignantes, les gouvernements cherchant à occuper le terrain sans s'imposer des contraintes excessives.
- l'alibi des compétences régaliennes qui dissimule en fait des réflexes corporatifs particulièrement à vif au sein des administrations judiciaires et policières.
Une telle situation est profondément insatisfaisante pour l'ensemble des autorités intéressées à la mise en place de l'ELSJ, et en particulier pour :
- les citoyens européens qui constatent, parfois dans la douleur et le deuil comme le 11 mars 2004 à Madrid, que la sécurité promise est loin de leur être assurée.
- les Etats Membres qui devraient pouvoir compter, face aux menaces terroristes et criminelles auxquelles ils sont confrontés, sur la coopération effective de leurs homologues, et qui en ressentent l'insuffisance. Qu'il s'agisse, par exemple, des contrôles frontaliers contre les trafics d'êtres humains, des informations relatives à la sécurité ou encore de coopération judiciaire, ils découvrent que la solidarité la plus élémentaire leur est chichement et de mauvaise grâce accordée.
- l'Union elle-même qui adopte des mesures internes ou conclut des accords internationaux sans avoir l'assurance d'une mise en œuvre effective de ses décisions et du simple respect de ses propres engagements.
2ème partie : VOIES ET MOYENS
A. Prendre en compte l'esprit de la nouvelle Constitution
10. Même si le Traité Constitutionnel n'est à ce jour ni ratifié ni même signé, il ne peut pas ne pas inspirer largement les futures orientations pluriannuelles, et ceci pour deux raisons majeures :
- résultant d'un accord politique conclu au plus haut niveau par les 25 Etats Membres, le Traité reflète et exprime les préoccupations et les ambitions relatives à l'avenir de l'ELSJ de l'ensemble des Etats Membres. Aussi bien, n'est-ce pas par hasard que les premières contributions sur le sujet tant de la Commission que de la Présidence ont fait mention du nouveau texte constitutionnel dans leurs contributions respectives sur l'avenir de l'ELSJ.
- les travaux de la Convention pour l'avenir de l'Europe et ceux de la conférence intergouvernementale qui a préparé le texte final du traité, ont clairement montré la nécessité de corriger les défaillances et les insuffisances du système actuel.
11. Sans doute le Traité Constitutionnel devrait-il faire cesser l'essentiel évoqués aux points 3 et 4 des errements en associant le Parlement à la législation dans ce domaine, en étendant au troisième pilier la compétence juridictionnelle de la Cour et en élargissant le droit de recours des individus.
On relèvera toutefois que nul ne sait quand, ni même si, le Traité Constitutionnel pourra être ratifié et mis en œuvre. Entre-temps la légitimité des décisions prises risque d'être d'autant plus sévèrement contestée que celles-ci seront plus nombreuses et plus substantielles. Cette situation pourrait être de nature à justifier la remise en cause de la primauté du droit communautaire par certaines cours constitutionnelles qui n'ont accepté cette primauté que pour autant que les droits fondamentaux soient pleinement respectés dans l'Union.
12. Il est donc essentiel d'envisager l'adoption de correctifs pratiques et de mesures transitoires qui, tout en étant compatibles avec l'ordre juridique actuel, seraient de nature à faire cesser des abus et des errements qui ne sont pas tolérables.
Le PE a appelé à plusieurs reprises l'attention des autres institutions sur les potentialités juridiques des traités en vigueur. On relèvera en particulier que :
- l'article 42 du traité sur l'Union, ouvre depuis 1993 la possibilité de soumettre au régime communautaire tout ou partie des politiques du troisième pilier, ce qui impliquerait à la fois l'extension de la codécision législative et la reconnaissance de la compétence de la Cour sur les matières transférées. Il est injustifiable que le Conseil n'ait pas cru bon d'utiliser la base juridique dont il disposait à cet égard.
- l'article 67 du TCE prévoit d'autre part le passage à la codécision à compter du 1er mai 2004 de tout ou partie des politiques d'immigration, d'asile et de coopération judiciaire, civile prévues par le titre IV du TCE.
Ici, le Conseil n'est pas seulement politiquement et moralement en faute, il est juridiquement coupable de carence. Nous sommes même en présence d'un cas intéressant de schizophrénie législative puisque le Conseil refuse d'étendre, conformément aux possibilités et même aux exigences du Traité de Nice, le domaine de la codécision, alors même que les gouvernements reconnaissent le bien fondé d'une telle extension en s'apprêtant à signer un traité la constitutionnalisant. L'argument selon lequel la prudence actuelle du Conseil s'expliquerait par le fait que les dispositions correspondantes du Traité Constitutionnel ne seraient adoptées par les gouvernements que sous réserve d'une ratification par les institutions nationales compétentes, est particulièrement spécieux. Les gouvernements ont en effet tout pouvoir, lorsqu'ils le jugent opportun, ce qui paraît être le cas puisqu'ils en recommandent la constitutionalisation, pour étendre le domaine de la codécision dans les limites prévues par le Traité de Nice et en recourant aux bases juridiques prévues par ce Traité. Ce qui doit être soumis à ratification, ce ne sont pas les mesures d'extension de la codécision qui sont prévues par les traités en vigueur, c'est leur constitutionalisation, ce qui est bien différent. On doit même soutenir que les gouvernements agiraient en contradiction avec le traité de Nice s'ils subordonnaient l'adoption des dispositions leur incombant au préalable d'une ratification parlementaire ou référendaire, le Traité de Nice visant précisément, dans un souci d'efficacité, à les décharger d'une telle contrainte.
B. Renforcer la loyauté et l'esprit de coopération entre les Etats
13. Le décalage entre les déclarations officielles de solidarité et leur mise en pratique par les Etats Membres notamment dans les politiques d'asile et d'immigration de l'ELSJ a fort probablement inspiré l'article II-169 du Projet de Traité Constitutionnel qui prévoit que ces politiques "sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilité entre les Etats Membres, y compris sur le plan financier ...". Cette frilosité et un certain repli sur soi caractérisent en fait l'ensemble des politiques liées à l'ELSJ : coopération et solidarité y revêtent un caractère épisodique et sont trop souvent liées à des circonstances spécifiques.
Il est à remarquer que les seules politiques liées à l'ELSJ qui font l'objet d'une mise en œuvre relativement solidaire sont celles qui sont partiellement financées sur le budget communautaire. Ceci démontre une nouvelle fois l'intérêt d'une stimulation financière commune des actions à entreprendre et, de ce fait, les inconvénients de choix budgétaire européen abusivement restrictifs.
14. Les résistances à l'esprit de coopération loyale et de solidarité sont particulièrement sensibles dans le domaine de l'échange d'informations policières relatives aux menaces terroristes et criminelles. C'est parce qu'il était conscient de ces résistances que le Conseil européen a pris l'initiative de nommer un coordinateur des actions anti-terroristes. Heureuse dans son principe, une telle initiative pose toutefois un problème institutionnel majeur : le démembrement de la fonction exécutive, traditionnellement dévolue collégialement à la Commission, entre des personnalités singulières, ne disposant en tant que telles d'aucun moyen administratif ou financier significatif et ne rendant compte de leur action à aucune assemblée parlementaire, constitue une dérive préoccupante de la vie institutionnelle de l'Union. Cette décommunautarisation de la fonction exécutive est d'autant plus paradoxale que l'évolution actuelle du Traité et des pratiques qui s'y attachent tend au contraire à communautariser des politiques initialement menées dans le cadre du deuxième et surtout du troisième pilier.
Il y a donc lieu de s'interroger sur le lien à établir entre le responsable de la coordination des actions anti-terroristes et la Commission ainsi que sur les modalités d'exercice du contrôle parlementaire des activités du coordinateur.
C. Assurer la cohérence entre les politiques internes et externes de l'Union
15. L'exigence de solidarité ne concerne pas que les Etats Membres dans leurs relations entre eux ou dans leur relation à l'Union. Elle passe aussi par un effort de cohérence accrue entre les politiques internes et externes de l'Union, le partage de ces politiques dans l'ordre institutionnel recoupant de plus en plus fréquemment la distinction entre politiques communautaires et politiques du 2ème pilier.
Loin de réduire le risque d'incohérence, l'évolution institutionnelle en cours ne peut que l'aggraver. D'un côté en effet les politiques intérieures du deuxième pilier continuent de relever d'une logique strictement intergouvernementale, excluant à la fois le contrôle démocratique du Parlement européen comme d'ailleurs de l'ensemble des parlements nationaux et le contrôle juridictionnel de la Cour de Justice. De l'autre, en revanche, les politiques de l'ELSJ se voient progressivement alignées sur les autres politiques de l'Union et soumises au contrôle juridictionnel et parlementaire constitutif de l'état de droit.
Il faut éviter la constitution d'une zone grise entre politiques internes et externes, zone constituée, par exemple, par l'ensemble des mesures destinées à collecter et à échanger des informations dites "d'intelligence", qu'elles soient civiles ou militaires. Le Parlement a eu l'occasion, au cours de la dernière législature, de se pencher sur ce type de problèmes notamment dans le cadre de ses travaux sur le système Echelon.
NOUVEAU Dès lors que des dispositions impliquant la collecte et l'échange de données à traiter confidentiellement sont prises au niveau de l'Union, l'autorité exécutive doit être soumise au contrôle démocratique du Parlement selon des formes analogues à celles qui sont d'application au niveau des Etats membres entre Gouvernement et parlement national.
Les controverses actuelles sur la remise aux Etats-Unis à des fins de surveillance de données personnelles recueillies par les compagnies aériennes souligne l'extrême actualité de ce type d'interrogations.
L'Agence pour les droits fondamentaux , dont le Parlement européen soutient la création, pourrait utilement recevoir au nombre de ses missions, celle d'établir la liste des mesures prétendues externes et qui ont en réalité une incidence directe ou indirecte sur le respect des droits fondamentaux au sein de l'Union.
Conclusion
16. Deux principes devraient guider la mise en œuvre de ces initiatives :
- limiter au strict nécessaire la superposition des structures européennes et nationales et, conformément aux principes du fédéralisme coopératif, placer dans une perspective européenne l'action et les procédures des autorités et organismes nationaux. De même qu'on est à la fois citoyen national et citoyen européen, on doit pouvoir être juge, policier, garde frontières... national et européen.
- veiller à ce que l'Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice soit pleinement respectueux des exigences de la démocratie et de l'état de droit. Ceci suppose aux yeux du Parlement européen que le système communautaire soit clairement et hardiment développé par rapport au système intergouvernemental car seul le premier dispose des institutions nécessaires à la participation des citoyens à l'élaboration des normes qu'ils devront respecter, ainsi que des procédures sûres, transparentes et équilibrées.
C'est cet esprit communautaire, dangereusement malmené par les temps qui courent, bien que la Constitution en fasse dans son article 1.1 un principe fondamental de l'Union, que doivent impérativement retrouver les membres du Conseil européen s'ils veulent faire œuvre utile et durable le 5 novembre prochain.
27. 8. 2004
NÁVRH DOPORUČENÍ RADĚ B6-0006/2004 ,
který v souladu s čl. 114 odst. 1 jednacího řádu
předložila baronka Sarah Ludford
za skupinu ALDE
k budoucnosti prostoru svobody, bezpečnosti a práva
Evropský parlament,
– s ohledem na zasedání Evropské rady, které se bude konat dne 5. listopadu a na němž budou stanoveny priority prostoru svobody, bezpečnosti a práva (PSBP) na příští léta
– vzhledem k tomu, že tuto příležitost je nutno využít na jedné straně k odstranění
překážek, které posledních pět let bránily vytvoření PSBP, a na straně druhé k znovuzahájení rozvoje PSBP s ohledem na Ústavní smlouvu, která bude podepsána
29. října,
– s ohledem na množství návrhů, které již byly předloženy za několik posledních let, a zcela nedávné návrhy, které k této záležitosti předložila Komise,
1. doporučuje Radě, aby stanovila jako prioritu:
a) posílení legitimity a dodržování demokratických principů, na kterých musí být PSBP založen, zejména používáním postupu spolurozhodování a rozšířením soudní pravomoci Evropského soudního dvoru na všechny akty v rámci PSBP;
b) aktivní evropskou politiku s ohledem na ochranu základních práv, jak jsou stanovena v Listině vyhlášené v prosinci 2002 v Nice;
c) posílení koordinace mezi opatřeními Unie a členských států a jasné vymezení úloh agentur jako např. Europolu a Eurojustu;
d) zavedení komplexní evropské bezpečnostní strategie, založené na bezpečnostních plánech členských států;
e) prosazování opravdové průhlednosti ve všech částech PSBP s cílem umožnit Evropskému parlamentu, národním parlamentům a evropským občanům mít nad ním přiměřenou kontrolu;
2. pověřuje svého předsedu, aby předal toto doporučení Radě a pro informaci Evropské radě a Komisi.
POSTUP
Název
Budoucnost prostoru svobody, bezpečnosti a práva a podmínky posílení jeho legitimity a účinnosti
Číslo postupu
2004/2175(INI)
Základ v jednacím řádu
čl. 114 odst. 3 a článek 94
Příslušný výbor
Datum, kdy bylo na zasedání oznámeno udělení svolení
LIBE 13. 10. 2004
Výbor(y) požádaný(é) o stanovisko Datum oznámení na zasedání
Nezaujaté stanovisko
Datum rozhodnutí
Užší spolupráce
Datum oznámení na zasedání
Návrh(y) usnesení, který(é) je(jsou) začleněn(y) do zprávy
B6-0006/2004
Zpravodaj
Datum jmenování
Jean-Louis Bourlanges 26. 7. 2004
Předchozí zpravodaj(ové)
Projednání ve výboru
26. 7. 2004
31. 8. 2004
22. 9. 2004
Datum přijetí
22. 9. 2004
Výsledek závěrečného hlasování
pro:
proti:
zdržel se:
43
3
1
Členové přítomní při závěrečném hlasování
Alexander Nuno Alvaro, Edit Bauer, Johannes (Hans) Blokland, Mario Borghezio, Jean-Louis Bourlanges, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, António Costa, Agustín Díaz De Mera García Consuegra, Rosa M. Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Elly (Els) de Groen-Kouwenhoven, Adeline Hazan, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Ole Krarup, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Edith Mastenbroek, Jaime Mayor Oreja, Claude Moraes, Athanasios Pafilis, Lapo Pistelli, Martine Roure, Michele Santoro, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka
Náhradníci přítomní při závěrečném hlasování
Frederika M. M. Brepoels, Marek Aleksander Czarnecki, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Ignasi Guardans Cambó, Luis Francisco Herrero-Tejedor, Sophia Helena In 't Veld, Vincent Peillon, Marie-Line Reynaud, Rainer Wieland
Náhradníci (čl. 178 odst. 2) přítomní při závěrečném hlasování
Romano Maria La Russa
Datum předložení – A6-0000/2004
29. 9. 2004
A6‑0000/2004
Poznámky
