KONEČNÉ ZNĚNÍ
A6-0052/2006
1. 3. 2006
ZPRÁVA
obsahující doporučení Komisi ohledně přístupu k textům orgánů EU
(2004/2125(INI))
Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci
Zpravodaj:
Michael Cashman
(Podnět – článek 39 jednacího řádu)
PE 360.242v02-00
OBSAH
NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU............................................................3
PŘÍLOHA K NÁVRHU USNESENÍ:
PODROBNÁ DOPORUČENÍ K OBSAHU VYŽÁDANÉHO NÁVRHU.................................6
POSTUP...................................................................................................................................10
NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU
obsahující doporučení Komisi ohledně přístupu k textům orgánů EU
( 2004/2125(INI) )
Evropský parlament ,
– s ohledem na čl. 192 odst. 2 Smlouvy o ES,
– s ohledem na články 39 a 45 jednacího řádu,
– s ohledem na zprávy orgánů o uplatňování nařízení (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, zejména pak k první tříleté zprávě Komise o uplatňování podle čl. 17 odst. 2 tohoto nařízení,
– s ohledem na zprávu Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci ( A6‑0052/2006 ),
A. vzhledem k tomu, že od ratifikace Amsterodamské smlouvy a vstoupení v platnost článku 255 této Smlouvy o založení Evropského společenství se transparentnost stala základním principem Evropské unie, mezi jejíž cíle patří posílit demokratickou povahu evropských orgánů, umožnit občanům bližší účast na procesu rozhodování, zajistit, aby veřejné úřady měly větší legitimitu tím, že budou účinnější a odpovědnější vůči občanům, a nakonec pak umožnit včasnější odhalování problémů a chyb,
B. vzhledem k tomu, že nařízení (ES) č. 1049/2001 uplatňuje článek 255 Smlouvy o ES jen částečně, v té míře, že:
- jeho nepřímá definice legislativní činnosti (článek 12) je natolik obecná, že by ji bylo možné zaměnit s činnostmi administrativní povahy; mimoto nařízení nestanovuje, že by právní předpisy měly být Radou a Parlamentem projednávány a přijímány veřejně nebo že by pozměňovací návrhy předkládané členskými státy měly být stejně jako legislativní iniciativy okamžitě přístupné; stejně tak by měly být dostupné všechny přípravné legislativní dokumenty (bez ohledu na to, zda je vypracovala právní služba orgánů), aby Parlament, Rada a Komise mohly přijímat rozhodnutí za stejných podmínek a v úzké spolupráci na základě úplných poznatků o oblasti, jíž se nařízení dotýká; kromě toho nejsou blíže specifikovány požadavky na zveřejňování legislativních textů v Úředním věstníku ani na způsoby, podle nichž by tento věstník měl být uspořádán (například pokud jde o elektronické vydání),
- neexistují přesná pravidla o: přístupu k dokumentům administrativní povahy; o takzvaném „období k zamyšlení“; o tom, jak lépe vypracovávat návrhy; o informování občanů o postupu, kterým se řídí každý zúčastněný orgán; o společných pravidlech pro archivaci dokumentů nebo o privilegovaném přístupu osob se zvláštními přístupovými právy,
- je zřejmé, že je třeba definovat okolnosti, za kterých mohou být konkrétní dokumenty úplně nebo částečně klasifikovány jako důvěrné a pravidelně posuzovat pravidla vyžadující takovou klasifikaci; kromě toho je neslučitelné s demokratickými zásadami, na kterých je Unie založena, že Evropský parlament nemá jasný právní základ pro přístup k důvěrným informacím EU, zejména pokud je takový přístup zakázán národním parlamentům nebo je pro ně omezen; musí být vydáno ustanovení, které třetím zemím a mezinárodním organizacím znemožní bránit Radě nebo Komisi, aby Parlamentu poskytovaly přístup k důvěrným informacím,
- administrativní aparát (registry orgánů, databáze a další IT aplikace) je stále ve zkušební fázi a tyto tři orgány neuplatňují stejný přístup; dokonce ani v případě interinstitucionálních postupů neexistuje mezi orgány obecná shoda v tom, jak spravovat, sdílet a ukládat různé druhy dokumentů; ačkoliv došlo k určitému zlepšení, je nedostatek koordinace mezi orgány stále zřejmý, zejména pokud jde o dokumenty související s interinstitucionálními postupy, důsledkem čehož nejsou ztraceni pouze obyčejní občané, ale také odborníci, výzkumní pracovníci a národní parlamenty,
C. vzhledem k tomu, že ačkoliv v nařízení (ES) č. 1049/2001 bylo zavedeno ustanovení pro jeho revizi po uplynutí tří let, a navzdory skutečnosti, že Parlament několikrát žádal Komisi, aby vylepšila a posílila právní předpisy Společenství o transparentnosti, není připravován žádný návrh ve smyslu čl. 39 odst. 2 jednacího řádu Parlamentu,
D. vzhledem k tomu, že problémy při provádění nařízení (ES) č. 1049/01 byly v některých ohledech spojovány s jeho nedostatečným uplatňováním; vzhledem k tomu, že i z precedenčního práva Soudního dvora vztahujícího se k nařízení vyplynulo, že je třeba rozvinout a vyjasnit některá ustanovení tohoto nařízení, zejména ta, která se týkají dokumentů vytvořených členskými státy a třetími stranami a výjimek pro vyšetřování, právní poradenství a „období k zamyšlení“,
E. vzhledem k tomu, že transparentní a otevřená jednání a úzká spolupráce mezi orgány představují lepší způsob k zajištění účinnosti rozhodovacího procesu uvedeného v článku 207 Smlouvy o ES než tajná jednání v Radě; lituje proto, že ve svých závěrech ze dne 22. prosince 2005 se Rada rozhodla nezměnit svůj jednací řád a vést transparentní diskuze na ministerské úrovni během celého legislativního postupu;
1. žádá Komisi, aby mu v roce 2006 na základě článku 255 Smlouvy o ES předložila legislativní návrh o „právu na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise a o obecných zásadách a omezeních z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon tohoto práva na přístup“, který by měl být připraven v rámci interinstitucionálních jednání a měl by se držet níže uvedených podrobných doporučení;
2. potvrzuje, že doporučení dodržují zásadu subsidiarity, základní práva občanů, precedenční právo Evropského soudu pro lidská práva, zejména v případě článku 8 a článků 7 a 8 Charty základních práv;
3. domnívá se, že finanční dopady vyžádaného návrhu musí být hrazeny z provozních nákladů orgánů, jelikož požadavky na transparentnost jsou nerozdělitelně spjaty s požadavky týkajícími se školení a šíření textů, které tyto orgány vypracovaly nebo jimž jsou určeny“;
4. zdůrazňuje, že veškerá nová pravidla o přístupu k dokumentům by měla být uplatňována od data, kdy vstoupí v platnost pozměněné nařízení, a neměla by tudíž mít opačný účinek;
5. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení a připojená podrobná doporučení Komisi a Radě a vládám a parlamentům členských států a přistupujících a kandidátských zemí.
PŘÍLOHA K NÁVRHU USNESENÍ:
PODROBNÁ DOPORUČENÍ K OBSAHU VYŽÁDANÉHO NÁVRHU
Doporučení 1 (k článku 255 Smlouvy o ES a k nařízení (ES) č. 1049/2001 z ústavního pohledu)
Komise musí zlepšit srozumitelnost citací a bodů odůvodnění v nařízení (ES) č. 1049/2001 tak, aby bylo zcela jasné, že článek 255 Smlouvy o ES
Článek 255. Smlouvy o ES 1. Každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené v souladu s odstavci 2 a 3.2. Obecné zásady a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon tohoto práva na přístup k dokumentům, stanoví Rada do dvou let po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost postupem podle článku 251. 3. Každý z výše uvedených orgánů stanoví ve svém jednacím řádu zvláštní ustanovení o přístupu ke svým dokumentům. , který je právním základem samotného nařízení:
(a) tvoří ve Smlouvách hlavní právní základ pro uplatňování zakládajících zásad Unie popsaných v článku 1 Smlouvy o EU, podle které jsou „..rozhodnutí přijímána co nejblíže občanům“ , a v článku 6 Smlouvy o EU, podle které je „Unie založena na principech ... demokracie ... a právního státu“;
(b) je ústředním právním základem, pokud jde o transparentnost a důvěrnost, pro všechny činnosti Rady, Komise a Parlamentu („legislativní trojúhelník“) v případě, kdy jednají v rámci Smlouvy o ES a Smlouvy o EU;
(c) musí být uplatňovány věrně a úplně v jednacím řádu Evropského parlamentu
Článek 199 Smlouvy o ES Evropský parlament přijme svůj jednací řád většinou hlasů všech členů. , Komise
Článek 218.2 Smlouvy o ES „Komise přijme svůj jednací řád, kterým upraví svou činnost a činnost útvarů jí podléhajících v souladu s touto smlouvou. Zajistí zveřejnění tohoto jednacího řádu.“ a Rady
Článek. 207 Smlouvy o ES. 3. Rada přijme svůj jednací řád. K provedení čl. 255 odst. 3 stanoví Rada ve svém jednacím řádu podmínky přístupu veřejnosti k dokumentům Rady. Pro účely tohoto odstavce určí Rada případy, ve kterých jedná jako normotvůrce, aby v těchto případech umožnila širší přístup k dokumentům s tím, že účinnost rozhodovacího postupu zůstane zachována. V každém případě, pokud Rada jedná jako normotvůrce, zveřejní se výsledky a odůvodnění hlasování, jakož i prohlášení uvedená v zápisu. ;
(d) musí být uplatňovány důsledně, pokud orgány jednají jako normotvůrci (jak se uvádí v článku 207 Smlouvy o ES) nebo provádějí právní předpisy EU a ES (článek 202 Smlouvy o ES)
Článek 202 Smlouvy o ES. „K dosažení cílů vytyčených touto smlouvou a za podmínek jí vymezených Rada: - zajišťuje koordinaci obecných hospodářských politik členských států, - má rozhodovací pravomoc, - svěřuje Komisi v aktech, které přijímá, pravomoci k provádění předpisů, které vydá. Rada může upravit určité podmínky výkonu těchto pravomocí. Rada si může rovněž ve zvláštních případech vyhradit právo vykonávat tyto prováděcí pravomoci přímo. Výše uvedené podmínky musí být v souladu se zásadami a pravidly, které předem Rada přijala na návrh Komise a po obdržení stanoviska Evropského parlamentu jednomyslně.“ , bez ohledu na to, který orgán provádí právní předpis nebo uplatňuje prováděcí pravomoci;
Doporučení 2 ( o pojmu legislativní a nelegislativní dokumenty)
Komise by na základě jednání v interinstitucionálním výboru stanoveném článkem 25 nařízení a v souladu se zásadami uvedenými v doporučení 1 měla změnit nařízení (ES) č. 1049/2001:
(a) pojem „legislativní dokumenty“ definované v čl. 12 odst. 2 nařízení jako dokumenty „...vypracované nebo přijaté v rámci postupů přijímání aktů, které jsou v členských státech nebo pro ně právně závazné“ s odkazem na skutečnost, že pojem (legislativní) akt by měl být vyhrazen pouze pro sekundární právo (s přímým právním základem ve Smlouvách);
Nařízení by mělo být pozměněno tak, aby zavazovalo k poskytování přístupu:
– ke všem přípravným dokumentům souvisejícím se stanoveným postupem rozhodování; přístup by měl být zaručen, jakmile jsou tyto dokumenty formálně předloženy každým orgánem, který se rozhodování účastní;
– k záznamu rozprav Parlamentu nebo Rady, pokud tyto orgány jednají jako normotvůrci, a k dokumentům, které jsou projednávány (pokud nejsou klasifikovány jako důvěrné, viz doporučení 3 níže);
– k totožnosti autora každé iniciativy nebo formálního pozměňovacího návrhu;
– k příslušným doplňujícím informacím nebo dokumentům souvisejícím se schůzemi pracovních skupin orgánů a s příspěvky, které předložily sekretariáty orgánů (včetně právních služeb), v případě, kdy tyto dokumenty nejsou pouze administrativní povahy.
Pozměněné nařízení by také mělo být právním základem pro stanovení předpisů, osvědčených postupů a interinstitucionálních dohod zaměřených na zlepšení navrhování právních textů a k zajištění toho, aby právní texty v konečném znění byly přístupné, jako například předpisy, kterými je třeba se řídit při
– navrhování právních aktů,
– jejich zveřejňování v elektronické podobě v Úředním věstníku,
– konsolidaci základních textů s jejich pozměňovacími akty a
– určování formátu Úředního věstníku, uplatňování mnohojazyčnosti a stanovování úkolů úřadu OPOCE;
(b) pojem „nelegislativní dokumenty“ jako dokumenty související s postupem provádění nebo delegování aktů (jakýmkoliv orgánem) a jako dokumenty související s přijímáním nezávazných aktů; vzhledem k jejich administrativní povaze by mělo být u takových dokumentů možné uplatňovat méně přísná pravidla transparentnosti.
Orgány by tedy :
- měly zveřejnit postup, kterého je třeba se v případě nelegislativních dokumentů držet a jasně stanovit, kdy a jak se mohou zainteresované strany zúčastnit daného postupu a kdy a jak může mít veřejnost přístup k dokumentům;
- měly také jasně označit organizační jednotky, které jsou do administrativních postupů zapojeny, způsob, jakým jsou dokumenty uchovávány, a to jak dočasně, tak trvale, a jakým způsobem je možné k nim získat přístup.
(c) pojem „regulační dokumenty“(
Čl. 2 písm. b) Rozhodnutí o komitologii z roku 1999 stanoví, že „… b) opatření obecného významu, která provádějí podstatné prvky základního aktu, včetně opatření na ochranu zdraví nebo bezpečnosti osob, zvířat nebo rostlin, se přijímají regulativním způsobem. Pokud základní akt stanoví, že některé jiné než podstatné prvky tohoto aktu mohou být upraveny nebo aktualizovány prováděcím postupem, přijímají se tato opatření regulativním postupem “. ) jako dokumenty spojené s postupy přijímání aktů, které doplňují nebo pozměňují vedlejší prvky právních aktů (jak je definováno v bodě (a), ať už byly přijaty Radou nebo delegovány Komisi; tyto dokumenty by měly být přístupné mutatis mutandis za stejných podmínek, které se vztahují na legislativní dokumenty (např. při postupech komitologie by měl být přístup zaručen, jakmile je návrh opatření formálně předložen výboru); obdobně by měl být zaručen přístup k příslušným doplňujícím dokumentům (např. k pořadům jednání, zápisům a výsledkům hlasování výboru).
Doporučení 3 (o dokumentech, se kterými je třeba zacházet jako s důvěrnými)
Bera na vědomí nejlepší postupy v členských státech by nařízení (ES) č.1049/2001 mělo být pozměněno rovněž tak, aby jasně určilo „… omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu“, jak je uvedeno v článku 255 Smlouvy o ES, což by mohlo odložit přístup k dokumentům (nebo k příslušným částem) orgánů či mu zabránit; nařízení by tedy mělo obsahovat tato pravidla:
(a) bez ohledu na oblast činnosti EU by mělo zajistit, aby podklady pro přijímání základních politických rozhodnutí a právních předpisů byly veřejně přístupné; také je třeba objasnit rozdíl mezi nezbytností důvěrnosti související například s plánovanými nebo pokračujícími operacemi bezpečnostních služeb na jedné straně a s požadavky odpovědnosti a následné kontroly na straně druhé,
(b) zajištění toho, aby dokumenty nebyly v rámci běžného postupu klasifikovány jako důvěrné jednoduše proto, že se týkají záležitosti, která je nebo by mohla být významná z bezpečnostního hlediska, a
(c) zajištění přiměřené kontroly ze strany Evropského parlamentu (demokratické přezkoumání Parlamentem);
Nařízení by také mělo jasně stanovit, že oboustranné dohody se třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi nesmí Radě nebo Komisi zakazovat, aby sdílely důvěrné informace s Evropským parlamentem (zejména pokud příslušné dokumenty nejsou přístupné národním parlamentům, neboť se jedná o dokumenty EU).
Doporučení 4 (o vztahu mezi EU a členskými státy v souvislosti se sdílením informací/dokumentů)
Při zohlednění zásady uvedené v článku 296 Smlouvy o ES, podle které „členský stát není povinen poskytovat údaje, jejichž zpřístupnění podle jeho názoru odporuje podstatným zájmům jeho bezpečnosti“, by nařízení (ES) č. 1049/2001 mělo být pozměněno tak, aby:
(a) omezilo právo členských států na omezování přístupu k jejich příspěvkům / pozměňovacím návrhům v legislativních/regulačních postupech;
(b) poskytlo úplný přístup k informacím, které jsou při projednávání uplatňování právních předpisů ES nebo EU předkládány Komisi, a to až do doby, než je zahájeno řízení před soudem.
Doporučení 5 (o praktických opatřeních pro zajištění přístupu občanů k dokumentům)
S přihlédnutím ke zkušenosti s platností nařízení (ES) č. 1049/2001 během prvního čtyřletého období by Komise měla toto nařízení pozměnit pomocí uceleného návrhu na:
(a) zajištění jednoho jasného a dobře strukturovaného přístupového bodu ke všem přípravným dokumentům, které se zabývají legislativním nebo regulačním postupem (viz doporučení 2);
(b) nové uspořádání rejstříků orgánů, a to pomocí společného rozhraní, aby se občan/uživatel na všech třech rejstřících setkal se stejnými funkčními tlačítky;
(c) stanovení společných pravidel pro archivaci dokumentů, vyvarování se opakování a zajištění autenticity rozdílných verzí;
(d) jasnou a srozumitelnou prezentaci činnosti orgánů, případně uvedení i přístupového bodu k dokumentům.
POSTUP
Název
Přístup k textům orgánů EU
Číslo postupu
2004/2125(INI)
Právní základ
Čl. 192 druhý odstavec Smlouvy o ES
Základ v jednacím řádu
Články 39 a 45
Příslušný výbor
LIBE
Datum, kdy bylo na zasedání oznámeno udělení svolení
28.10.2004
Výbor(y) požádaný(é) o stanovisko Datum oznámení na zasedání
Nezaujaté stanovisko Datum rozhodnutí
Užší spolupráce Datum oznámení na zasedání
Návrh(y) usnesení začleněný(é) do zprávy
Zpravodaj Datum jmenování
Michael Cashman
31.8.2004
Předchozí zpravodaj(ové)
Projednání ve výboru
16.3.2005
12.7.2005
14.9.2005
5.10.2005
Datum přijetí
22.2.2006
Výsledek hlasování
pro:
proti:
zdrželi se:
47
0
0
Členové přítomní při závěrečném hlasování
Alexander Nuno Alvaro, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, Fausto Correia, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Rosa Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Elly de Groen-Kouwenhoven, Lilli Gruber, Adeline Hazan, Lívia Járóka, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Romano Maria La Russa, Henrik Lax, Sarah Ludford, Jaime Mayor Oreja, Claude Moraes, Hartmut Nassauer, Martine Roure, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka
Náhradníci přítomní při závěrečném hlasování
Gérard Deprez, Camiel Eurlings, Evelyne Gebhardt, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in 't Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Bill Newton Dunn, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud, Kyriacos Triantaphyllides, Rainer Wieland, Jan Zahradil
Náhradníci (čl. 178 odst. 2) přítomní při závěrečném hlasování
Datum předložení – A[6]
1.3.2006
A6-0052/2006
Poznámky
...
