A7-0243/2011
21. 6. 2011
ZPRÁVA
o systémech záruk v pojišťovnictví
(2011/2010(INI))
Hospodářský a měnový výbor
Zpravodaj:
Peter Skinner
PE 456.981v02-00
OBSAH
NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU............................................................3
VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ................................................................................................9
STANOVISKO Výboru pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů ................13
VÝSLEDEK KONEČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU.....................................................17
NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU
o systémech záruk v pojišťovnictví
( 2011/2010(INI) )
Evropský parlament ,
– s ohledem na sdělení Komise ze dne 12. července 2010 „Bílá kniha o systémech záruk v pojišťovnictví“ ( KOM(2010)0370 ),
– s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II)
Úř. věst. L 335, 17.12.2009, s. 1. ,
– s ohledem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1094/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění)
Úř. věst. L 331, 15.12.10, s. 48. ,
– s ohledem na své usnesení ze dne 4. července 2006 o krizi společnosti Equitable Life Assurance Society
Přijaté texty, P6_TA(2006)0293 . ,
– s ohledem na závěrečnou zprávu vyšetřovacího výboru Parlamentu ze dne 23. května 2007 ke krizi společnosti Equitable Life Assurance Society ( A6-0203/2007 ),
– s ohledem na článek 48 jednacího řádu,
– s ohledem na zprávu Hospodářského a měnového výboru a stanoviska Výboru pro právní záležitosti a Výboru pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů ( A7-0243/2011 ),
A. vzhledem k tomu, že finanční krize ukázala, že důvěra spotřebitelů ve finanční systém může být rychle narušena, pokud neexistují přiměřené systémy odškodnění spotřebitelů za ztráty, k nimž došlo v důsledku selhání finančních institucí,
B. vzhledem k tomu, že systémy záruk v pojišťovnictví mohou být cenným nástrojem ke snižování rizik, která pojistníkům, příp. oprávněným osobám hrozí v případě selhání pojišťovací instituce,
C. vzhledem k tomu, že mezi nutností, fungováním a strukturou systémů záruk v pojišťovnictví na jedné straně a nutností, fungováním a strukturou systémů předem složených záruk nebo systémů odškodnění investorů neexistuje analogický vztah z důvodu odlišných obchodních modelů pojistitelů a různé míry ohrožení spotřebitelů v případě úpadku pojistitele,
D. vzhledem k tomu, že v členských státech existují nejrůznější systémy záruk, které nabízejí různou úroveň ochrany spotřebitele u různých skupin produktů na základě různých modelů financování,
E. vzhledem k tomu, že v důsledku finanční krize neutrpěli pojistníci, příp. oprávněné osoby žádné významné ztráty a evropské odvětví pojišťovnictví přestálo krizi celkem bez úhony,
F. vzhledem k tomu, že směrnice Solventnost II zavádí škálu zásahů orgánů pro dohled, která minimalizuje pravděpodobnost, že dojde k úpadku pojistitele a že pojistníci, příp. oprávněné osoby utrpí v důsledku toho škodu,
G. vzhledem k tomu, že zavedení směrnice Solventnost II a systémů záruk v pojišťovnictví přispějí k vytvoření rovných podmínek na evropském pojišťovacím trhu a napomůže dokončení vnitřního trhu,
H. vzhledem k tomu, že podle směrnice Solventnost II jsou pojistná plnění pojistníkům, příp. oprávněným osobám zajištěna, pokud se pojistitel ocitne ve stavu platební neschopnosti (pokud pojistitel poruší svůj solventnostní kapitálový požadavek), a ohrožena jsou pouze v případě úpadku pojistitele (pokud aktiva nestačí k pokrytí závazků),
I. vzhledem k tomu, že přeshraniční poskytování pojišťovacích služeb je v EU málo rozšířené, ale po zavedení směrnice Solventnost II pravděpodobně vzhledem ke kapitálovým výhodám, které nabízí struktura celoevropských poboček, vzroste;
J. vzhledem k tomu, že nedostatečně harmonizované systémy záruk v pojišťovnictví na úrovni EU a rozdíly v systémech jednotlivých členských států vedly k neúčinné a nestejné ochraně pojištěnců, a vzhledem k narušení přeshraniční hospodářské soutěže, která vedla ke zpomalení fungování trhu pojišťovnictví,
K. vzhledem k tomu, že důvěru spotřebitelů ve fungování vnitřního trhu finančních služeb lze zajistit pouze tím, že bude existovat jednotná úroveň ochrany spotřebitele bez ohledu na místo původu poskytovatele služby, zejména prostřednictvím důsledného uplatňování řádných obezřetnostních pravidel a efektivního dohledu ze strany Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (EIOPA) a případně i příslušných úřadů v členských státech,
L. vzhledem k tomu, že je nutné minimalizovat expozici daňového poplatníka v případě selhání finančních institucí prostřednictvím účinného a přiměřeného dohledu vykonávaného vnitrostátními a evropskými orgány dohledu,
1. uznává, že nový režim dohledu a budoucí rámec směrnice Solventnost II dále zvýší ochranu spotřebitelů;
2. s ohledem na pravidla a definice uvedené ve směrnici Solventnost II a na nový rámec dohledu vyzývá Komisi, aby předložila návrh směrnice o přeshraniční standardizaci, která by vytvořila jednotný přeshraniční rámec pro systémy záruk v pojišťovnictví pro všechny členské státy, jenž by poskytl spotřebitelům ochranu poslední instance v případě, že pojišťovny nebudou schopny plnit své smluvní závazky z důvodu insolvence;
3. vyzývá Komisi, aby urychleně předložila návrh směrnice o systémech záruk v pojišťovnictví, která by byla doplňkem systémů pojištění vkladů, systémů odškodnění investorů a směrnice Solventnost II;
4. je si vědom toho, že možnost nerovných podmínek by mohla vést k regulační arbitráži, která by měla vliv na systémy záruk v pojišťovnictví; vyzývá Komisi, aby prozkoumala vzájemné působení harmonizace a používání systémů ze všech členských států EU a zásadu domovského státu, aby zjistila, zda dochází k významnému narušování trhu či nikoli; domnívá se, že toto přehodnocení by se mělo provést tři roky poté, co bude směrnice Solventnost provedena v právu všech členských států;
5. souhlasí s tím, že směrnice Solventnost II nevytváří v případě pojišťoven prostředí, v němž by nemohlo dojít k selhání, a nechrání spotřebitele před ztrátami v případě selhání pojišťovny; vyzývá proto Komisi, aby zajistila, že společné systémy záruk v pojišťovnictví, které mají být přijaty, budou jednotné a budou v souladu se směrnicí Solventnost II;
6. souhlasí s přijetím zásady „domovského státu“, kdy se na pojistky uzavřené pojistitelem, bez ohledu na místo prodeje, vztahuje systém záruk orgánu dohledu domovského státu, a zároveň si je vědom toho, že a) se díky směrnici Solventnost II zvýší přeshraniční poskytování pojišťovacích služeb a b) že za příčinu selhání pojistitele bude považován nedostatečný dozor vykonávaný „domácím“ orgánem, přičemž povinnost odškodnit pojistníky, kterých se toto selhání dotkne, bude mít „domácí“ systém záruk, jenž by měl poskytovat spotřebitelům ochranu poslední instance pouze v případě, že pojišťovny nebudou schopny plnit své smluvní závazky z důvodu insolvence; vyzývá Komisi, aby přednostně zhodnotila, jaký dopad by mělo začlenění životního pojištění a možnost začlenění jiného než životního pojištění do přeshraničních systémů záruk, a aby o těchto otázkách vedla se zúčastněnými stranami veřejnou diskuzi s cílem zajistit vhodnou míru ochrany spotřebitelů a rovné podmínky mezi členskými státy; domnívá se, že Komise a orgán EIOPA by měly stanovit účel tohoto kroku, aby byla zajištěna vyváženost mezi dodatečnými náklady na systémy záruk a cílem, kterým je ochrana spotřebitelů; poznamenává, že současná právní úprava EU týkající se systémů předem složených záruk nebo systémů ochrany investorů zahrnuje pouze produkty v oblasti spoření;
7. trvá na tom, že model financování vnitrostátních systémů záruk musí být řešen v rámci subsidiarity, což odráží princip „domovského státu“ v oblasti dohledu a různorodost modelů používaných v rámci současných systémů záruk; žádá Komisi, aby nepodporovala pouze způsob financování ex ante, neboť pro tento přístup, který by způsobil vážné problémy, nehovoří žádné závažné důvody;
8. trvá na tom, že by členské státy měly zajistit, aby byly prováděny testy jejich systémů záruk v pojišťovnictví a aby byly informovány v případě, že kompetentní úřady odhalí v některé pojišťovací společnosti problémy, které by mohly vést v rámci příslušného systému k intervenci; navrhuje, aby se tyto testy prováděly alespoň jednou za tři roky nebo kdykoli si to vyžádají okolnosti; domnívá se dále, že orgán EIOPA by měl pravidelně provádět kontroly, aby zhodnotil dlouhodobou finanční únosnost těchto systémů, a v případě nutnosti vyžadovat jejich zdokonalení;
9. uznává, že uplatňování zásady subsidiarity ve vztahu k volbě mezi modely financování ex ante nebo ex post by mohlo vést k narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy; je přesvědčen, že případy narušování hospodářské soutěže mají stejný vliv jak na ochranu spotřebitele, tak i na ochranu daňových poplatníků a že Komise by měla při řešení těchto případů postupovat opatrně a s přihlédnutím k dlouhodobému hledisku;
10. uznává, že existují různé způsoby, jak zajistit ochranu spotřebitelů:
– odškodnění: za ztráty, které nesou pojistníci nebo oprávněné osoby v případě insolventnosti pojistitele, je poskytnuto přímé odškodnění v procesu řádného řešení žádostí o odškodnění;
– kontinuita: díky převodu pojistného kmene na zbylé pojistitele na trhu nebo na zvláštní instituci, která bude za tímto účelem vytvořena, je zajištěna kontinuita pojišťovacích smluv;
doporučuje, aby byly v budoucím rámci systémů záruk v pojišťovnictví umožněny oba způsoby ochrany spotřebitelů a aby byly zároveň vzaty v úvahu rozdíly, pokud jde o velikost, koncentraci, druhy produktů a rozsah nabízených pojistných produktů;
11. trvá na tom, že spotřebitelé by měli mít v případě platební neschopnosti pojistitele možnost snadného přístupu k vyčerpávajícím informacím, kterým by bylo snadné porozumět a které by jasně uváděly, na jaké úřady se má spotřebitel obrátit v případě dotazů či uplatňování nároku na pojistné plnění; je přesvědčen, že vytvoření jediného kontaktního místa pro všechny systémy finančních záruk či systémy odškodnění by zajistilo, že stávající právní předpisy by byly skutečně ku prospěchu spotřebitelů, zejména pokud jde o poskytování informací a usnadnění přeshraničního kontaktu a přeshraničních plateb;
12. zdůrazňuje, že přístup k systémům záruk založený na „domovském státě“ může být pro spotřebitele důvěryhodný pouze tehdy, bude-li z jeho hlediska jednotný pro obě funkce systému záruk v pojišťovnictví (převod pojistného kmene a řešení žádostí pojistníků o odškodnění); vyzývá Komisi, aby stanovila povinnost jednotného procesu probíhajícího vždy v mateřském jazyce a jednotného kontaktního místa pro spotřebitele v rámci vnitrostátního orgánu dohledu pro všechny žádosti o kompenzace adresované systému záruk bez ohledu na to, kde se nachází „domovský“ systém záruk; doporučuje orgánu EIOPA, aby usiloval o rozvoj harmonizovaného a transparentního přístupu, v případě nutnosti prostřednictvím závazných technických norem, přičemž tento přístup by měl být jednoduchý a měl by vycházet z osvědčených postupů;
13. zdůrazňuje, že je nutné zdokonalit znalosti a informace spotřebitelů v oblasti finančních služeb a s nimi spojených rizik; navrhuje proto, aby byl v případě pojistných smluv vytvořen podobný mechanizmus, jako je evropský standardizovaný informační přehled (ESIS), který by v případě komplikovaných investičních produktů spojených s pojištěním a v případě fungování systémů záruk v pojišťovnictví, které by byly spojeny s určitým vnitrostátním orgánem, zahrnoval povinná a jasně formulovaná varování před riziky, aby pojistníci snadněji pochopili pojistné produkty a měli přístup ke všem důležitým informacím;
14. je přesvědčen, že „domovský“ a „hostitelský“ orgán dohledu by měl plně spolupracovat s příslušnými vnitrostátními systémy záruk v pojišťovnictví a s evropským systémem dohledu za účelem minimalizace negativních dopadů na pojistníky nebo oprávněné osoby v „hostitelské“ zemi v případě selhání pojistitele, a to prostřednictvím kolegia orgánů dohledu za účasti orgánu EIOPA a pod jeho dohledem, aby byl zajištěn jednotný postup v rámci všech systémů;
15. žádá, aby Komise objasnila roli, kterou systém záruk v pojišťovnictví hraje ve vztahu ke zprostředkovatelům;
16. zastává názor, že aby bylo možné zajistit rozsáhlou a trvalou ochranu pojistníků a oprávněných osob, měla by Komise zachovat další ochranné mechanizmy a legislativní ustanovení, které již existují, a přihlédnout k nim; je toho názoru, že systémy záruk v pojišťovnictví by měly být uvedeny v činnost pouze v případě, že by došlo k selhání jiných ochranných mechanizmů;
17. trvá na tom, že právní předpisy EU nesmějí vést k nižší ochraně, než kterou poskytují současné systémy záruk v členských státech, a že spotřebitelé nesmějí utrpět žádné škody v důsledku regulačního selhání, pokud jde o přiměřený dohled nad pojistiteli; vyzývá proto Komisi, aby zajistila, že evropský rámec pro systémy záruk v pojišťovnictví bude fungovat jako poslední instance, tj. poskytne oprávněným pojistníkům (příp. oprávněným osobám) v případě, že pojišťovací společnost vyhlásí platební neschopnost, maximální možné odškodnění za vzniklé ztráty nebo možnost převodu pojistného kmene v přiměřené časové lhůtě;
18. uznává, že pojišťovací společnosti jsou zodpovědné za chování svých zaměstnanců a že prostředníci jsou povinni mít pojištění odpovědnosti za škody způsobené při výkonu povolání; poznamenává, že podvod je předmětem trestněprávního a občanskoprávního řízení; je si vědom toho, že pravidla v rámci systému záruk v pojišťovnictví týkající se krytí nevhodného prodeje a podvodu by mohla způsobit, že orgány dohledu budou méně pečlivé a méně ochotny využívat svých pravomocí týkajících se dozoru, čímž vznikne morální riziko;
19. konstatuje, že vzhledem k tomu, že neexistuje právně závazná unijní definice malých podniků a mikropodniků a že se povaha těchto subjektů v průběhu času mění, měly by se návrhy směrnice o systémech záruk v pojišťovnictví omezit na fyzické osoby a že fyzické osoby, které mají přímou vazbu na zkrachovalého pojistitele, jako jsou ředitelé, vedoucí pracovníci ve vyšších pozicích nebo členové rady s hlasovacím právem, jejichž oblast profesionální odpovědnosti je spjata s příčinami nesolventnosti, by neměly patřit mezi spotřebitele; žádá Komisi, aby po přijetí příslušné právně závazné definice znovu posoudila, zda by se systémy záruk neměly vztahovat také na vybrané právnické osoby; zdůrazňuje, že v rámci subsidiarity by jednotlivé členské státy měly mít možnost zahrnout do svých vnitrostátních systémů záruk také právnické osoby;
20. je si vědom toho, že problémy spojené s koncentrací na trhu by mohly vytvářet tlak na schopnost systému záruk vyhovět všem žádostem pojistníků, příp. oprávněných osob o náhradu škody v důsledku úpadku jednoho nebo několika pojistitelů; je přesvědčen, že je nutné odstranit pravidla týkající se systému záruk v pojišťovnictví, která by mohla vést k dalším omezením na koncentrovaných trzích;
21. předpokládá dozorčí úlohu orgánu EIOPA v oblasti koordinace zátěžového testování pro jednotlivé trhy ze strany vnitrostátních úřadů a v oblasti provádění celoevropských zátěžových testů systému záruk v pojišťovnictví, případně s vydáním doporučení, a v oblasti pravidelných kontrol s cílem zajistit společné využívání metod založených na osvědčených postupech;
22. konstatuje, že na malých a koncentrovaných trzích by vytvoření systému záruk v pojišťovnictví založených na nevhodných mechanizmech financování mohlo na základě větší provázanosti mezi pojistiteli vyústit v systémovou chybu, což by mohlo vést ke vzniku nerovných podmínek mezi menšími a většími trhy, protože menší trhy by měly větší problémy vyrovnat se s příslušnými náklady; poznamenává, že tyto problémy je nutné zohlednit, aby se zamezilo vytváření dalšího napětí na koncentrovaných trzích; vyzývá Komisi, aby v případě pravidel týkajících se financování a u dalších prvků systému záruk v pojišťovnictví členským státům umožnila, aby si je přizpůsobily svému vlastnímu trhu;
23. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě a Komisi.
VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ
Systémy záruk v pojišťovnictví jsou považovány za cenný nástroj pro snižování rizik, která pojistníkům hrozí v případě selhání pojišťovací instituce. Evropský parlament již několikrát vyjádřil svou podporu úvahám o řešení této otázky na úrovni EU (Solventnost II, článek 242; EIOPA, článek 26). Zpravodaj proto v zásadě podporuje návrhy, které Komise předložila v bílé knize o směrnici o systémech záruk v pojišťovnictví (zveřejněné v červenci 2010), neboť podle jeho názoru jsou v neposlední řadě jednou z podmínek úspěchu směrnice Solventnost II.
Systémy záruk v pojišťovnictví jsou složitou problematikou. Důvodem je jak rozdílnost současných systémů v jednotlivých členských státech, tak i vzájemné vztahy mezi těmito systémy a ostatními záležitosti, které se právě projednávají na úrovni EU, zejména pokud jde o připravované uplatnění směrnice Solventnost II.
V tomto vysvětlujícím prohlášení nejprve rozebereme důvody, proč je zapotřebí řešení na úrovni EU, a poté poskytneme nástin představ zpravodaje.
Je nutná úprava na úrovni EU?
Směrnice Solventnost II po roce 2013 radikálně změní evropské pojišťovnictví. Ze statistického hlediska se díky ekonomickým požadavkům směrnice Solventnost II, založeným na posuzování rizik, sníží riziko úpadku pojistitele na jeden případ z 200 pojistitelů za rok. Úpadkem se rozumí situace, kdy pojistitel nemá dostatečný objem kapitálu na pokrytí svých závazků. V této situaci se může stát, že pojistníci uplatňující nárok na pojistné plnění mohou utrpět ztrátu.
Podle směrnice Solventnost II však existuje celá škála zásahů orgánů pro dohled, než může dojít k úpadku. Tato škála zásahů je formálně zahájena, jakmile pojistitel poruší svůj solventnostní kapitálový požadavek. V této situaci vyzve příslušný dozorčí orgán pojistitele k tomu, aby ve stanovené lhůtě navýšil svůj kapitál nad úroveň svého kapitálového požadavku. V případě dalšího zhoršování kapitálového zajištění až pod úroveň minimálního kapitálového požadavku bude pojistitel sice stále považován za schopného poskytovat pojistná plnění, avšak současně bude podléhat přísnému dohledu, včetně zákazu uzavírat nové smlouvy, případně včetně nuceného prodeje pojistného kmene nebo jiných aktiv. V praxi se očekává, že pojistitelé budou muset udržovat kapitál nad hranicí solventnostního kapitálového požadavku.
S ohledem na tyto skutečnosti se zpravodaj domnívá, že systémy záruk v pojišťovnictví vyžadují úpravu na úrovni EU ve čtyřech oblastech:
1) Zajištění ochrany spotřebitele v případě úpadku pojistitele
I když je to nepravděpodobné, pokud systém záruk v pojišťovnictví nebude existovat, mohlo by dojít k úpadku (přeshraničního) pojistitele a pojistníci by mohli v důsledku neposkytnutí pojistného plnění utrpět ztrátu.
2) Zajištění stejné úrovně ochrany spotřebitele bez ohledu na „domovský stát“ pojistitele
Přeshraniční činnost se bude v příštích letech pravděpodobně zvyšovat a více pojistitelů působících v celoevropském měřítku bude přecházet z modelu dceřiných společností na model poboček, aby využili kapitálových výhod, které tato struktura poskytuje podle směrnice Solventnost II. Zvýší se tedy pravděpodobnost, že spotřebitelé budou uzavírat pojistné smlouvy s podniky působících na trzích s odlišným nebo vůbec žádným systémem záruk. Je proto jasné, že je třeba se zabývat zajištěním jednotné úrovně ochrany spotřebitele.
3) Zajištění ochrany spotřebitele v případě podvodů a poskytování nesprávných informací při uzavírání smlouvy
Pokud pojistitelé nebo zprostředkovatelé pojišťovacích služeb poskytují nesprávné informace nebo jednají přímo podvodně, může se stát, že pojistníci získají nižší plnění nebo utrpí ztrátu v důsledku jiných faktorů, než je úpadek pojistitele. Pokud mají mít spotřebitelé důvěru ve finanční služby, měly by se systémy záruk v pojišťovnictví vztahovat také na nároky vyplývající z podvodně nebo nevhodně uzavřených smluv, neboť z hlediska spotřebitele neexistuje žádný rozdíl mezi ztrátou v důsledku úpadku pojistitele na jedné straně a podvodu nebo nevhodného prodeje na straně druhé – v obou případech se v podstatě jedná o selhání regulace.
4) Zajištění ochrany daňového poplatníka v případě selhání systému záruk v pojišťovnictví
Na některých trzích, které z hlediska předepsaného pojistného ovládá jeden pojistitel nebo malý počet pojistitelů, by úpadek mohl vést k tomu, že náklady na vyplácení pojistného plnění ponese daňový poplatník, a to i případě, že na daném trhu existuje systém záruk. Z evropského hlediska se jedná o zvlášť významnou otázku – pojistitel v úpadku používá pas, aby exportoval pojistné jinam do EU. Potenciální riziko pro daňového poplatníka v důsledku selhání systému záruk je třeba omezit na naprosté minimum.
Hlavní body směrnice EU o systému záruk v pojišťovnictví
Zpravodaj je přesvědčen, že čtyř politických cílů uvedených výše lze optimálně dosáhnout prostřednictvím směrnice vycházející z principu minimální harmonizace. Tato směrnice by měla zajistit stejnou úroveň ochrany spotřebitele bez ohledu na místo podnikání pojistitele, s nimž pojistník uzavírá smlouvu, a omezit riziko pro daňového poplatníka v případě pojistných nároků na trzích, kde jeden nebo několik pojistitelů má ve srovnání s celým trhem takovou velikost, že jeho případné selhání by ohrozilo schopnost systému záruk zajistit poskytování pojistných plnění. V rámci těchto mezí – které budou rozvedeny níže – zpravodaj soudí, že konkrétní podoba systému by měla být navržena v rámci principu subsidiarity. Zpravodaj sice uznává, že se tím nevyřeší potenciál vzniku deformací na jednotném trhu, nicméně věří, že tyto otázky se nejlépe podaří vyřešit později, až se zaběhnou ostatní legislativní změny a až bude dosaženo primárního cíle, kterým je ochrana spotřebitele a daňového poplatníka.
Geografická působnost systémů záruk v pojišťovnictví by měla být založena na principu „domovského státu“
Přístup „hostitelské země“ je výhodnější, protože pokud nebudou existovat normy ochrany spotřebitele harmonizované na úrovni EU, lépe zajistí rovné podmínky pro všechny a ochranu spotřebitele. Může ovšem také způsobit zvyšování nákladů pro pojistitele působící v celé EU, kteří se budou muset účastnit více národních systémů. Ještě důležitější je, že z hlediska obezřetnostního dozoru je tento přístup v rozporu s důrazem, který směrnice Solventnost II klade na to, že konečné rozhodování v otázkách dozoru přísluší hlavnímu („domácímu“) dozorčímu orgánu. Za příčinu selhání pojistitele tedy bude považován nedostatečný dozor vykonávaný „domácím“ orgánem, přičemž povinnost odškodnit pojistníky, kterých se toto selhání dotkne, bude mít „domácí“ systém záruk.
Systém záruk v pojišťovnictví plně zaručuje pojistná plnění u všech typů pojišťovacích smluv a proces odškodnění by měl být jednotný pro všechny spotřebitele
Zpravodaj je přesvědčen, že má-li být zajištěna důvěra spotřebitelů v pojišťovnictví i v jednotný trh finančních služeb, měl by se ústředním bodem právní úpravy EU v oblasti systémů záruk v pojišťovnictví stát princip, že v případě úpadku pojistitele, poskytnutí nesprávných informací při prodeji nebo v případě podvodu (a to i v případě prodeje přes prostředníka) požívají spotřebitelé jednotné úrovně ochrany u všech druhů pojišťovacích produktů. Nový předpis EU by neměl vést ke snížení ochrany spotřebitele v členských státech, v nichž systém záruk v pojišťovnictví již existuje (někde již tyto systémy poskytují ochranu pro všechny typy pojištění, popřípadě stoprocentní výplatu). Díky tomu by evropští spotřebitelé měli mít jistotu, že na všechny druhy pojišťovacích produktů, které kupují, se vztahuje nějaký systém záruk a že tento systém zaručí, že ve stanovené lhůtě obdrží 100% kompenzaci, a to za stejných podmínek v celé EU.
Pokud má být princip „domovského státu“ pro spotřebitele přijatelný, je nezbytné, aby spotřebitelé mohli uplatňovat své nároky vůči systému záruk všude stejně, bez ohledu na „domovský stát“ pojistitele. Je nutné, aby pojistníci měli k dispozici jednotné kontaktní místo v rámci národního dozorčího orgánu, které jim pomůže uplatnit jejich nároky, ať už z domácího systému záruk nebo ze systému v jiném členském státě. V neposlední řadě by měla existovat možnost, aby pojistníci obdrželi přiměřenou pomoc, pokud budou potřebovat pochopit proces odškodnění, a měli by mít také možnost podávat žádosti ve svém jazyce. Orgán EIOPA by měl usilovat o rozvoj harmonizovaného postupu při řešení žádostí pojistníků o odškodnění, v případě nutnosti prostřednictvím závazných technických norem. Tento postup by měl být jednoduchý a měl by vycházet z osvědčených postupů. Orgány dozoru „domovského“ a „hostitelského“ státu by měly plně spolupracovat, aby se v případě úpadku minimalizovaly negativní důsledky po pojistníka v hostitelské zemi.
Systém záruk v pojišťovnictví by se měl v této fázi vztahovat pouze na fyzické osoby, nicméně národní systémy mohou volitelně zahrnovat i právnické osoby
Z hlediska jednotného trhu je užitečné, aby se systémy vztahovaly na malé podniky a mikropodniky, avšak při stanovení kritérií pro určení těchto podniků je třeba postupovat velice obezřetně. Zpravodaj podotýká, že ačkoli EU má svou definici malého a středního podniku (doporučení Komise 2003/361/ES), tato definice se v EU používá nejednotně. Věc je o to složitější, že povaha těchto podniků se v průběhu času mění. Připravovaná směrnice o systémech záruk v pojišťovnictví by se proto měla omezit na fyzické osoby, nicméně po přijetí právní definice MSP v celé EU a po zavedení systémů záruk týkajících se pouze spotřebitelů by Komise měla znovu posoudit, zda by se systémy záruk neměly vztahovat také na vybrané právnické osoby. V souladu s přístupem minimální harmonizace, který tato zpráva podporuje, zpravodaj soudí, že pokud si jednotlivé členské státy budou přát zahrnout do svých národních systémů záruk také právnické osoby, měly by k tomu být oprávněny.
Model financování systému záruk by měl být řešen v rámci subsidiarity. Systém záruk by měl být dostatečně robustní, „domovský“ dozorčí orgán by měl uplatňovat přiměřené standardy dozoru, aby nedocházelo k tomu, že daňový poplatník bude muset nést náklad odškodnění; na systémy dohlíží orgán EIOPA
Stávající systémy záruk odrážejí specifika národních trhů a mají velmi různorodou strukturu. Pokud je tedy ochrana spotřebitele a daňového poplatníka jednotná a lze ji zajistit, zpravodaj nevidí důvod, proč by měl být v této fázi způsob financování systémů záruk harmonizován na evropské úrovni.
Zpravodaj by se stavěl zvláště proti povinnému přístupu ex ante v rámci směrnice zajišťující minimální harmonizaci. Ačkoli je financování ex ante z historických důvodů v některých členských státech vhodné, z obecného hlediska není jasné, proč by EU měla předem vyčleněný fond požadovat. Důvodů je několik:
• Dokonce ani v době finanční krize se nestává, že by pojistitelé – na rozdíl od bank – krachovali najednou, protože mají jiný způsob financování a neexistují mezi nimi systémové vazby.
• Platební neschopnost / úpadek pojistitele nevyvolává okamžité žádosti o výplatu, neboť pojistná plnění mají – na rozdíl od drobných vkladů v bance – z hlediska spotřebitele velice nízkou likviditu.
• Ačkoli se argumentuje tím, že členství v systémech ex ante snižuje morální hazard, neexistuje důkaz, že by pojistitelé působící v rámci současných systémů ex ante nebo ex post v Evropě měli v důsledku toho různé rizikové profily.
• Z makroekonomického hlediska je sporné, zda by systém ex ante mohl mít dostatečnou velikost, aby mohl jakkoli přispět ke zmírnění procyklického dopadu krize.
Zpravodaj uznává, že na malém počtu trhů existuje taková koncentrace, že by úpadek jednoho nebo několika pojistitelů mohl vyvolat značný tlak na schopnost systému záruk vyhovět všem žádostem o pojistné plnění, dříve než dozorčí orgány budou moci restrukturalizovat podnik či pojistné kmeny nebo přistoupit k jejich prodeji. To by mohlo nakonec způsobit, že náklady na pokrytí těchto plnění budou muset nést daňoví poplatníci. Zpravodaj je proto přesvědčen, že úkolem „domovského“ dozorčího orgánu je zajistit, aby zvýšené riziko z hlediska národního systému záruk, které představuje přítomnost jednoho nebo více velkých pojistitelů, bylo řešeno prostřednictvím dodatečných standardů dohledu. Mohlo by se tak stát formou všeobecného fondu ex ante, dodatečných kapitálových požadavků na tyto velké pojistitele podle směrnice Solventnost II (dle pilíře 2 nebo přísnější schvalování interních modelů), povinnosti podniků exportujících pojistné produkty přispívat k určitému systému ex ante, povinnosti individuálních pojistitelů vyčlenit prostředky na zvláštní účet apod. Vzhledem k tomu, že selhání některého národního systému záruk by mělo závažné důsledky pro důvěru v trhy v celé Evropě, měli by národní dozorčí orgány v koordinaci s orgánem EIOPA provádět zátěžové testy národních systémů (dle jednotlivých trhů nebo v celé Evropě), aby zjistily, zda jsou schopny se vyrovnat se selháním jednoho či několika pojistitelů, a pokud by se tyto modely ukázaly být nedostatečné, aby vydaly příslušná doporučení. Současně by mělo být prováděno odborné hodnocení, aby byla zajištěna výměna osvědčených postupů v oblasti systémů záruk.
14. 4. 2011
STANOVISKO Výboru pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů
pro Hospodářský a měnový výbor
k systému záruk v pojišťovnictví
( 2011/2010(INI) )
Navrhovatel:
Louis Grech
NÁVRHY
Výbor pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů vyzývá Hospodářský a měnový výbor jako příslušný výbor, aby do svého návrhu usnesení začlenil tyto návrhy:
A. vzhledem k tomu, že nedávný hospodářský pokles odhalil řadu závažných nedostatků a nerovností jednotného trhu, které společně negativně ovlivnily důvěru spotřebitelů a občanů; vzhledem k tomu, že v zájmu ochrany práv spotřebitelů a obnovení jejich důvěry ve finanční trhy musí EU urychleně jednat a při všech svých současných i budoucích iniciativách řádně přihlédnout k zájmům spotřebitelů;
B. vzhledem k tomu, že nedostatečně harmonizované systémy záruk v pojišťovnictví na úrovni EU a rozdíly v systémech jednotlivých členských států vedly k neúčinné a nestejné ochraně pojištěnců, a vzhledem k narušení přeshraniční hospodářské soutěže, v jejímž důsledku došlo ke zpomalení fungování trhu pojišťovnictví,
1. domnívá se, že schválení společného systému záruk v pojišťovnictví na úrovni EU a úprava nejrůznějších systémů existujících v členských státech by vedly k účinnému zvýšení důvěry občanů, k ochraně práv spotřebitelů a daňových poplatníků a k větší stabilitě trhu, především v oblasti pojišťovnictví a v oblasti vnitřního trhu a finančních služeb obecně; vítá proto iniciativu Komise týkající se vytvoření minimálního harmonizovaného rámce systému záruk v pojišťovnictví;
2. souhlasí s tím, že směrnice Solventnost II nevytváří v případě pojišťoven prostředí, v němž by nemohlo dojít k selhání, a nechrání spotřebitele před ztrátami v případě možného selhání pojišťovny; vyzývá proto Komisi, aby zajistila jednotu a provázanost společných systémů záruk v pojišťovnictví, které mají být přijaty současně se směrnicí Solventnost II;
3. uznává, že nejrealističtějším a nejužitečnějším přístupem by v současné době bylo vytvoření promyšleného a právně závazného rámce ochrany pomocí systému záruk v pojišťovnictví, který by byl založen na minimální harmonizaci, jež by neměla narušit ochranu, kterou už některé členské státy poskytují; sdílí názor, že z dlouhodobého hlediska je nutné usilovat o harmonizaci ustanovení o důležitých spotřebitelských otázkách, jako je princip domovského členského státu, limity pro odškodnění a další související záležitosti; domnívá se, že až vstoupí legislativní rámec pro systémy záruk v pojišťovnictví v platnost, měla by Komise provést odbornou analýzu, která by vyhodnotila, zda tyto právní předpisy dosáhly svých hlavních a nejdůležitějších cílů; souhlasí s názorem, že legislativní struktura v oblasti systému záruk v pojišťovnictví by se měla opírat o řádné posouzení jeho dopadu;
4. zastává názor, že aby bylo možné zajistit rozsáhlou a trvalou ochranu pojistníků a oprávněných osob, měla by Komise zachovat další ochranné mechanizmy a legislativní ustanovení, které již existují, a přihlédnout k nim; je toho názoru, že systémy záruk v pojišťovnictví by měly být uvedeny v činnost v případě, že by došlo k selhání jiných ochranných mechanizmů;
5. domnívá se, že budoucí systémy záruk v pojišťovnictví by se měly zejména v oblasti přeshraničního pojišťovnictví zakládat na principu domovského členského státu za předpokladu, že členské státy poskytují stejně vysokou míru ochrany spotřebitelů všem fyzickým osobám – ať už se jedná o pojistníky, či jiné oprávněné osoby –, na něž se vztahuje jakýkoli druh pojistných smluv (životních i jiných);
6. podotýká, že v případě důchodového připojištění, které spravují penzijní fondy, neexistuje systém záruk, zatímco na pojišťovny poskytující důchody by se měly systémy záruk v pojišťovnictví vztahovat; trvá proto na tom, že u produktů důchodového připojištění by měly platit jasně stanovené samostatné systémy, které by vedly k rovnocenné míře ochrany všech důchodců;
7. trvá na tom, že spotřebitelé by měli mít v případě platební neschopnosti pojistitele možnost snadného přístupu k vyčerpávajícím informacím, kterým by bylo snadné porozumět a které by jasně uváděly, na jaké úřady se má spotřebitel obrátit v případě dotazů či uplatňování nároku na pojistné plnění; je přesvědčen, že vytvoření jediného kontaktního místa pro všechny systémy finančních záruk či systému odškodnění by zajistilo, že stávající právní předpisy by byly skutečně ku prospěchu spotřebitelů, zejména pokud jde o poskytování informací a usnadnění přeshraničního kontaktu a přeshraničních plateb;
8. zdůrazňuje, že je nutné zdokonalit znalosti a informace spotřebitelů v oblasti finančních služeb a s nimi spojených rizik; navrhuje proto, aby byl v případě pojistných smluv vytvořen podobný mechanizmus, jako je evropský standardizovaný informační přehled (ESIS), který by v případě komplikovaných investičních produktů spojených s pojištěním a v případě fungování systémů záruk v pojišťovnictví, které by byly spojeny s určitým vnitrostátním orgánem, zahrnoval povinná a jasně formulovaná varování před riziky, aby pojistníci snadněji pochopili pojistné produkty a měli přístup ke všem důležitým informacím;
9. domnívá se, že k tomu, aby byla v případě úpadku pojistitele zajištěna vysoká míra ochrany spotřebitelů, měl by evropský rámec pro systémy záruk v pojišťovnictví nabízet možnost výběru mezi finanční náhradou ztrát a dalším pokračováním smluv na základě převodu pojistného kmene, přičemž převod pojistného kmene by měl být prioritní možností, která by za všech okolností zaručovala, že pojistník nepřijde o žádná práva a výhody vyplývající z pojistné smlouvy; doporučuje, aby se uvažovalo o stanovení horní hranice odškodnění v případě nepovinného pojištění, zatímco v případě povinného pojištění by bylo zaručeno maximální odškodnění;
10. podotýká, že na řadě pojistných trhů v rámci EU nejsou limity pro odškodnění v případě podobných pojistných produktů a produktů investičního bankovnictví sjednoceny; domnívá se, že Komise by měla zajistit, aby se v těchto případech vztahovala na majitele pojistek spojených s investičními produkty, které prodávají pojišťovny, stejná míra ochrany jako na vklady v bance a na investiční fondy;
11. domnívá se, že opatření zaměřená na financování systémů záruk v pojišťovnictví by se měla po provedení podrobného posouzení jejich dopadu zakládat jak na financování ex-ante, tak i na financování ex-post a že je nutné zahájit na evropské úrovni širokou diskuzi, by se zajistilo, že financování ex-ante bude stanoveno jako přiměřený procentuální podíl, který bude ku prospěchu spotřebitelům a zároveň příliš nezatíží pojistitele; souhlasí s názorem, že rezervní fondy pro financování ex-ante by pro pojišťovny představovaly přínos, jelikož by zajistily správné řízení obchodních rizik;
12. vyzývá Komisi a členské státy, aby podpořily účinné a řádné řízení systémů záruk v pojišťovnictví a dohled nad nimi ze strany příslušných orgánů členských států a organizace EIOPA a aby prohloubily spolupráci mezi vnitrostátními orgány dohledu a organizací EIOPA s cílem zajistit k systémům záruk v pojišťovnictví stejný přístup; trvá na tom, že vnitrostátní orgány dohledu by měly se souhlasem organizace EIOPA zjistit, zda jsou systémy záruk v pojišťovnictví schopny odolat úpadku jednoho či několika pojistitelů, a měly by také usnadňovat výměnu informací a osvědčených postupů;
13. uznává, že problémy spojené s koncentrací na trhu vytvářejí tlak na schopnost systémů záruk v pojišťovnictví vyhovět všem žádostem o náhradu škody v důsledku úpadku jednoho nebo několika pojistitelů; domnívá se, že je nutné zabránit tomu, aby vznikly předpisy týkající se systémů záruk v pojišťovnictví, které by mohly vést k dalšímu tlaku na koncentrované trhy.
VÝSLEDEK ZÁVĚREČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU
Datum přijetí
13.4.2011
Výsledek konečného hlasování
+:
–:
0:
34
0
3
Členové přítomní při konečném hlasování
Pablo Arias Echeverría, Adam Bielan, Lara Comi, Anna Maria Corazza Bildt, António Fernando Correia De Campos, Jürgen Creutzmann, Christian Engström, Evelyne Gebhardt, Louis Grech, Małgorzata Handzlik, Iliana Ivanova, Philippe Juvin, Sandra Kalniete, Eija-Riitta Korhola, Edvard Kožušník, Kurt Lechner, Toine Manders, Mitro Repo, Robert Rochefort, Zuzana Roithová, Heide Rühle, Matteo Salvini, Christel Schaldemose, Andreas Schwab, Eva-Britt Svensson, Róża Gräfin von Thun und Hohenstein, Kyriacos Triantaphyllides, Emilie Turunen, Bernadette Vergnaud, Barbara Weiler
Náhradník(ci) přítomný(í) při konečném hlasování
Ashley Fox, María Irigoyen Pérez, Constance Le Grip, Pier Antonio Panzeri, Konstantinos Poupakis, Sylvana Rapti, Olle Schmidt
VÝSLEDEK KONEČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU
Datum přijetí
15.6.2011
Výsledek konečného hlasování
+:
–:
0:
37
0
1
Členové přítomní při konečném hlasování
Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Diogo Feio, Elisa Ferreira, Ildikó Gáll-Pelcz, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Gunnar Hökmark, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Philippe Lamberts, Werner Langen, Astrid Lulling, Arlene McCarthy, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool
Náhradník(ci) přítomný(í) při konečném hlasování
David Casa, Ashley Fox, Thomas Mann
