A6-0437/2008
11.11.2008
POROČILO
o oceni in prihodnjem razvoju agencije FRONTEX in evropskega sistema za nadzorovanje meja EUROSUR
(2008/2157(INI))
Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve
Poročevalec:
Javier Moreno Sánchez
PE 406.003v03-00
VSEBINA
PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA.....................................................3
OBRAZLOŽITEV.....................................................................................................................10
PRILOGA.................................................................................................................................15
MNENJE Odbora za razvoj ...........................................................................................18
IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU...................................................................21
PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA
o oceni in prihodnjem razvoju agencije FRONTEX in evropskega sistema za nadzorovanje meja EUROSUR
( 2008/2157(INI) )
Evropski parlament ,
– ob upoštevanju sporočila Komisije z dne 13. februarja 2008 z naslovom „Poročilo o oceni in prihodnjem razvoju agencije FRONTEX“ ( KOM(2008)0067 ),
– ob upoštevanju sporočila Komisije z dne 13. februarja 2008 z naslovom „Proučitev vzpostavitve evropskega sistema nadzorovanja meja (EUROSUR)“ ( KOM(2008)0068 ),
– ob upoštevanju sporočila Komisije z dne 13. februarja 2008 z naslovom „Priprava naslednjih ukrepov pri upravljanju meja v Evropski uniji“ ( KOM(2008)0069 ),
– ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 2007/2004 z dne 26. oktobra 2004 o ustanovitvi Evropske agencije za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije
UL L 349, 25.11.2004, str. 1. ,
– ob upoštevanju evropskega pakta o priseljevanju in azilu, ki ga je 27 držav članic sprejelo 7. julija 2008 v Parizu in potrdilo na Evropskem svetu 15. in 16. oktobra 2008,
– ob upoštevanju sklepov predsedstva Evropskega sveta z dne 15. in 16. decembra 2005 o „globalnem pristopu k vprašanju migracij: prednostni ukrepi v zvezi z Afriko in Sredozemljem, ki so zapisani v sklepih predsedstva Evropskega sveta 14. in 15. decembra 2006,
– ob upoštevanju Uredbe (ES) št. 863/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. julija 2007 o vzpostavitvi mehanizma za ustanovitev skupin za hitro posredovanje na mejah
UL L 199, 31.7.2007, str. 30. ,
– ob upoštevanju svoje resolucije z dne 26. septembra 2007 o prednostnih nalogah politike v okviru boja proti nezakonitemu priseljevanju državljanov tretjih držav
UL C 219 E, 28.8.2008, str. 223. ,
– ob upoštevanju člena 45 svojega poslovnika,
– ob upoštevanju poročila Odbora za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve ter mnenja Odbora za razvoj ( A6-0437/2008 ),
A. ker mora biti boj proti nezakonitemu priseljevanju in prav posebej integrirano upravljanje vseh mej Unije del zaokroženega in usklajenega pristopa do pojavov migracij, katerega del bodo tudi organizacija zakonitega priseljevanja, vključevanje zakonitih priseljencev v družbo in sodelovanje z državami izvora in tranzita,
B. ker je nezakonito priseljevanje skupen evropski izziv in je zato v zvezi s tem treba izvajati skupno evropsko politiko;
C. ker bodo migracijski pojavi trajali, vse dokler bodo obstajale razlike v razvoju med različnimi regijami sveta, in je zaradi tega treba migracijske tokove upravljati v tesni povezavi z razvojno politiko in politiko sodelovanja s tretjimi državami,
D. opozarja, da agencija FRONTEX ni rešitev za vse težave, ki jih povzročajo nezakonite migracije;
E. ker je nadzor zunanjih meja Unije dinamični sestavni del boja proti nezakonitemu priseljevanju, ob njem pa je treba vzpostaviti dodatne represivne ukrepe za zaustavitev vira nezakonitih priseljencev, kot je boj poti delu na črno, pri čemer bi zelo pomagalo sprejetje direktive o sankcijah zoper delodajalce državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU, in boj proti mrežam tihotapcev, ki so del organiziranega kriminala,
F. ker je z nezakonitim priseljevanjem povezana visoka smrtnost, v državah izvora in tranzita pa je treba pripraviti informacijske kampanje o tveganjih in usodnih posledicah tovrstnega priseljevanja,
G. ker je sicer res, da je vsaka država članica sama odgovorna za nadzor svojega dela meje, a je zaradi pritiska migrantov na vzhodnih in južnih mejah Unije treba vzpostaviti in spodbujati duh soodgovornosti in obvezne solidarnosti med državami članicami, s čimer bi lažje zbrali skupna materialna sredstva in človeške vire, ki bi jih lahko uporabili v boju proti temu pojavu,
H. ker je dolgoročni cilj vseh teh instrumentov (FRONTEX, EUROSUR, elektronski sistem za odobritev potovanj (ESTA), sistem vstopa/izstopa, Fast track) postopna vzpostavitev evropskega sistema integriranega upravljanja meja,
I. ker z zadovoljstvom sprejema prve izmerljive rezultate agencije FRONTEX po njenih operativnih začetkih oktobra 2005, pa tudi potrebno odločenost glede srednjeročne in dolgoročne strategije, ki je v sedanji točki razvoja agencije nujna,
J. ker za agencijo FRONTEX kot organ Skupnosti iz prvega stebra veljajo načela polnega demokratičnega nadzora in preglednosti, in ker je zato zavezana, da podpira in spodbuja temeljne vrednote Unije;
K. ker usklajevalne operacije agencije FRONTEX, ki potekajo na področju obveščanja, temeljijo na analizah tveganja in ocenah groženj, ki so bile pripravljene ob upoštevanju pravila zaupnosti,
L. ker bo razvojna strategija agencije FRONTEX dejansko priložnost, da se preskusi načelo „obvezne solidarnosti“ med državami članicami (načelo, h kateremu je bil poziv oblikovan že v okviru uredbe (ES) št. 863/2007 o vzpostavitvi mehanizma za ustanovitev skupin za hitro posredovanje na mejah (sistem RABIT – Rapid Border Intervention Teams), s katerim naj bi se usklajevale zmogljivosti za hitro ukrepanje Unije v nujnih primerih) in se izbere ustrezen modus operandi za brezpogojno zagotavljanje potrebnih materialnih in človeških virov za učinkovito delovanje agencije (materialna sredstva bodo vnesena v centralizirano evidenco tehnične opreme CRATE – Centralised Records of Available Technical Equipment),
M. ker je Parlament vedno podpiral agencijo in odobril znatno povečanje njenega proračuna, da bi imela zadostna finančna sredstva za izvajanje svojih nalog,
N. ker je agencija v obalnih vodah južnih držav članic začela opravljati misije, katerih uspeh je bil odvisen od sodelovanja tretjih držav, iz katerih priseljenci odhajajo; ker je bila misija Hera v obalnih vodah Kanarskih otokov uspešna in je vodila k precejšnjemu zmanjšanju števila prihodov, medtem ko je bila misija Nautilus na območju osrednjega Sredozemlja neuspešna, saj je število prihodov celo naraslo;
O. ker priseljenska žarišča v južnih pomorskih regijah zahtevajo neprestano patruljiranje pomorskih misij, ki so na trajni razmestitvi;
P. ker mora vsakršno ukrepanje agencije v vsakem primeru ustrezati predpisom mednarodnega prava, zlasti s področja pomorskega prava, človekovih pravic, človekovega dostojanstva in pravic beguncev, kjer je treba posebej omeniti pravico do azila in načelo nevračanja,
Q. ker bo agencija morala pri vsakem ukrepanju upoštevati, da je treba ravnati previdno in z ustreznimi sredstvi, da se zagotovi spoštovanje najbolj ogroženih, žensk, zlasti nosečnic, otrok, zlasti mladoletnikov brez spremstva, starejših in bolnih ali invalidnih oseb,
R. ker je treba človekoljubno razsežnost delovanja agencije FRONTEX podkrepiti s kar največjo pravno varnostjo, kar velja za reševalne akcije, ki jih je agencija že izvedla, pa tudi za skupne operacije vračanja, v katerih bo še pomagala,
S. ker so bile operacije usposabljanja specializiranega kadra, ki sodeluje z agencijo FRONTEX, uspešne in bi bilo zato prav, da se nadaljujejo in predvsem razširijo na kadre iz tretjih držav, ki vsakodnevno sodelujejo z agencijo FRONTEX, da bi se usposobili za operacije reševanja na morju in iskanje trupel v primeru brodoloma,
T. ker se nadzor meja ne osredotoča le na nedovoljena prečkanja meja, temveč tudi na druge vidike čezmejnega kriminala, kot so trgovina z ljudmi, tihotapljenje drog ali nedovoljeno trgovanje z orožjem, ter tako pripomore k večji skupni notranji varnosti,
U. ker dejavnosti agencije FRONTEX ne morejo biti učinkovite brez evropske politike upravljanja meja, ki vključuje predlagane nove evropske sisteme za nadzor meja, kot so elektronski sistem za odobritev potovanj (ESTA), sistem vstopa/izstopa, ali Fast track,
1. poziva države članice, naj izziv migracij obravnavajo globalno in z enako energijo spodbudijo nadzor na mejah Unije, okrepijo boj proti nezakonitemu priseljevanju in pospešijo vračanje v države izvora tistih tujcev, ki se na njenem ozemlju nahajajo nezakonito, okrepijo boj proti delu na črno in trgovini z ljudmi, spodbudijo zakonito priseljevanje in ukrepe za vključevanje zakonitih priseljencev v družbo, krepijo globalno partnerstvo s tretjimi državami, da se vzpostavi pozitivni odnos med migracijami in razvojem, ter na ravni Unije oblikujejo homogeno politiko s področja pravice do azila,
2. meni, da je agencija FRONTEX bistven instrument svetovne strategije Unije glede priseljevanja, in poziva Komisijo, da pripravi predloge za spremembo mandata agencije za okrepitev njene vloge in povečanje njene učinkovitosti;
3. vztraja na tem, da je za agencijo FRONTEX bistvenega pomena, da pri usklajevanju posameznih skupnih operacij in stalnih misij lahko računa na razpoložljiva sredstva, ki ji jih na razpolago dajo države članice, in sicer prek projekta CRATE; obžaluje, da nekatere države članice do sedaj niso pokazale zadostne pripravljenosti za zagotovitev potrebnih sredstev agenciji FRONTEX, ter jih poziva, naj to storijo;
4. pozdravlja sprejetje evropskega pakta o priseljevanju in azilu s strani Evropskega sveta in njegove pozive k okrepitvi agencije;
5. poudarja, da bi morala agencija FRONTEX v svoje področje dela vključiti ukrepe za boj proti trgovini z ljudmi, zlasti na zunanjih mejah Unije,
6. ob tem opominja države članice, naj kar najhitreje formalizirajo sistem „obvezne in nepreklicne solidarnosti“, ki bo odvisen od izvedljivosti in trenutnih specifičnih potreb vsake sodelujoče države, saj bo to za agencijo FRONTEX pomenilo konec negotovosti pri pripravi in izpolnjevanju misij glede natančnega obsega sredstev, na katera lahko računa v realnem času,
7. poziva, naj se oblikujejo stalne in neprekinjene operativne skupne patrulje, ki bodo prek celega leta patruljirale na vseh zelo tveganih območjih, zlasti na morskih mejah, kjer je tveganje za življenje veliko, ter ponovno opozarja, da je pravica do življenja najpomembnejša in nedotakljiva temeljna pravica;
8. poudarja pomen usklajenosti zakonodaje Skupnosti z določbami mednarodnega prava, ki se sicer uporabljajo na tem področju, da bi lahko Unija uspešno prispevala k potrebnim ukrepom za pomoč beguncem v težavah,
9. poziva države članice, naj se čim prej zavzamejo in načelo solidarnosti začnejo dejansko izvajati, zlasti z občutnim povečanjem materialnih sredstev, ki jih agenciji dajejo na razpolago, predvsem površinskih sredstev, in s tem, da v praksi zagotovijo njihovo absolutno in pravočasno razpoložljivost,
10. poziva agencijo FRONTEX, naj Parlamentu in Svetu posreduje poročilo, v katerem bo natančno predstavila dejansko uporabo in resnično razpoložljivost evidentiranega materiala v bazi CRATE in po potrebi opozorila na težave, na katere je naletela, ter dala na voljo vse informacije o tem, katere države članice nudijo sredstva in katere ne;
11. poziva države članice, naj v primeru, da bi bila razpoložljiva sredstva še naprej nezadostna, hitro predvidijo višja proračunska sredstva za agencijo FRONTEX, da bo ta lahko izpolnila svoje naloge, in morda proučijo pravne vidike bodočega najema in/ali nabave materiala v ta namen;
12. opozarja, da je Parlament kot proračunski organ od ustanovitve agencije FRONTEX njegov proračun že povečal in da bo spremljal njegovo pravilno izvajanje, pa tudi prilagajanje glede na razvoj funkcij agencije;
13. izraža zadovoljstvo glede velikih prizadevanj za sodelovanje skoraj vseh tretjih držav, s katerimi agencija FRONTEX sodeluje vsakodnevno, in ki je privedlo do izredno pozitivnih rezultatov, na primer na Kanarskih otokih, obžaluje pa, da sodelovanje na področju priseljevanja še vedno ni zadovoljivo v drugih primerih, recimo s Turčijo ali Libijo;
14. poziva Unijo, naj v svoja pogajanja s tretjimi državami vključi tudi potrebo po večjem sodelovanju tretjih držav na področju priseljevanja in opominja tiste tretje države, ki ne sodelujejo dovolj – ali sploh ne – naj po svojih najboljših močeh pomagajo agenciji pri delu, zlasti tako, da zagotovijo učinkovitejše sodelovanje njihovih služb s področja preprečevanja,
15. poziva Komisijo in države članice, naj podvojijo svoja prizadevanja za povečanje sodelovanja tretjih držav, zlasti prek pogajanj za sklenitev sporazumov o ponovnem sprejemu; meni, da bi moralo biti priseljevanje sestavni del vseh pogajanj za sklenitev sporazumov s tretjimi državami, ki so države izvora ali tranzita;
16. poudarja, da mora agencija FRONTEX v sodelovanju s tretjimi državami ustrezno upoštevati mnenja tistih držav članic, ki imajo največ izkušenj z reševanjem problemov nezakonitega priseljevanja v zvezi z zadevnimi državami; dodaja, da mora sodelovanje tretje države v kateri koli skupni operaciji držav članic, ki jo usklajuje agencija FRONTEX, odobriti država članica, kjer operacija poteka;
17 poziva, naj se v mandat agencije FRONTEX izrecno vključi obveznost upoštevanja mednarodnih standardov na področju človekovih pravic in dolžnost pomoči prosilcem za azil v reševalnih operacijah na odprtem morju, ter naj se v mandatu formalizira sodelovanje z Uradom visokega komisarja ZN za begunce in drugimi zadevnimi nevladnimi organizacijami,
18. je zaskrbljen, ker državljani tretjih držav morda ne bodo imeli ustreznih sredstev za preverjanje, ali se z njihovimi osebnimi podatki, zbranimi v okviru načrtovanega „sistema sistemov“ Unije, ravna v skladu z načeli iz zakonodaje o varstvu podatkov, ki se uporablja v Uniji; poziva Komisijo, naj pojasni, v kolikšnem obsegu bodo osebni podatki na voljo upravam v tretjih državah;
19. poziva k razširitvi pooblastil agencije FRONTEX, da bo lahko začela izvajati projekte in operacije v tretjih državah, med drugim za večjo učinkovitost veljavnih sporazumov in določitev potreb po okrepitvi zmogljivosti v zvezi z upravljanjem meja v tretjih državah,
20. poziva agencijo FRONTEX, naj okrepi in prevzame svojo ključno vlogo s podporo skupnih operacij vračanja in z upoštevanjem vseh vidikov teh postopkov; v duhu solidarnosti poziva države članice, da vključijo agencijo FRONTEX, ko načrtujejo in organizirajo skupne povratne lete ter določajo potrebe po skupnih vrnitvah;
21. poziva države članice, naj omogočijo revizijo mandata agencije FRONTEX, da bi lahko odpravili pravno praznino, ki bi lahko otežila njeno delovanje, zlasti z vključitvijo natančnih pravnih pogojev za njene posege v reševanja na morju, za njen prispevek k operacijam vračanja in za možnost, da njeno opremo uporabljajo tretje države, zlasti prek pilotnih projektov, v katerih bi sodelovale,
22. poziva Komisijo, naj natančno oceni vpliv dejavnosti agencije FRONTEX na temeljne svoboščine in pravice, zlasti glede odgovornosti za zaščito ljudi;
23. poziva k usposabljanju osebja glede različnih vidikov enakopravnosti med spoloma v okviru dela agencije FRONTEX,
24. meni, da bi tako razširjene pristojnosti agencije FRONTEX in utrditev njenega prispevka k vsakodnevnemu boju proti nezakonitemu priseljevanju lahko upravičile strukturni razvoj njenih logističnih in upravnih zmogljivosti po načelu sorazmernosti;
25. meni še posebej, da bi ne glede na to, da ritem in razpoložljiva sredstva še ne upravičujejo povečevanja števila decentraliziranih agencij, lahko vseeno že zdaj razmislili o možnosti ustanovitve dveh ločenih anten: ene za usklajevanje dejavnosti na kopenski meji in druge za operacije na morju, opozarja, da bi si kopenske migracijske poti na vzhodni meji glede na to, da bodo v prihodnosti predstavljale čedalje večji izziv, zaslužile večjo pozornost in več sredstev;
26. poziva Komisijo in države članice, naj proučijo izvedljivost sistema evropskih mejnih straž,
27. vztraja, da je treba usposabljati kader, ki sodeluje v operacijah agencije FRONTEX – zlasti s področja pomorskega prava, pravice do azila in temeljnih pravic – v usposabljanje pa bi po razširitvi mandata lahko vključili tudi kader iz tretjih držav; zato agencijo FRONTEX spodbuja k sodelovanju z drugimi ustanovami, kot je mednarodni urad za migracije, agencija za temeljne pravice, visoki komisariat OZN za begunce, organ OZN, pristojen za pomorsko pravo, nevladne organizacije in druge organizacije, ki imajo izkušnje in znanje s teh področij;
28. poziva Komisijo, naj v skladu z najboljšo prakso držav članic organizira informacijske kampanje o tveganjih glede nezakonitega priseljevanja,
29. izraža zadovoljstvo nad razpravami, ki potekajo v Svetu, o vzpostavitvi sistema za nadzor meja EUROSUR, da bi se zagotovila optimalna uporaba vseh nadzornih sredstev, predvsem z razširitvijo njihovega sedanjega dometa, ki danes zajema le del območij, kjer naj bi se izvajale operacije,
30. vztraja torej na tem, da se brez odlašanja uravnajo nacionalni sistemi za nadzor, ki naj se povežejo v omrežje, zaradi skladnosti pa se agencijo FRONTEX zadolži, da na enem mestu zbere razpoložljiva orodja, zlasti upravljanje varnega spletno podprtega informacijskega in usklajevalnega omrežja, namenjenega službam držav članic za migracije (ICONET), in ponovni zagon centra za informacije, razprave in izmenjave podatkov o prečkanju meja (CIREFI);
31. vztraja, da je treba pri analizi tveganj spodbuditi sodelovanje agencije z Europolom in drugimi evropskimi agencijami, pa tudi drugimi mednarodnimi organi in organi tretjih držav za nadzor meja, zlasti v okviru razbitja mednarodnih tihotapskih mrež in privedbe oseb, vpletenih v trgovanje z nezakonitimi priseljenci, pred sodišče; meni tudi, da je nujno potreben mehanizem, ki bi agenciji FRONTEX omogočil prenos ključnih obveščevalnih podatkov tistim, ki jih lahko najbolje uporabijo,
32. poziva države članice, naj poskrbijo za to, da bi se konkretne potrebe organov mejne kontrole posebej upoštevale v raziskovalnih dejavnostih,
33. meni, da je cilj resnično celovitega upravljanja meja EU legitimen, in se strinja, da je pomembno nenehno razvijati in krepiti skupno politiko EU o upravljanju meja; poudarja pa potrebo po ovrednotenju in oceni obstoječih sistemov in sistemov v pripravi, preden se nadaljuje z novimi elementi, kot je predlagala Komisija v svojem sporočilu z naslovom „ Priprava naslednjih ukrepov pri upravljanju meja v Evropski uniji “ ( KOM(2008)0069 ) ; nadalje vztraja pri celovitem osrednjem načrtu, ki določa splošno strukturo strategije EU za meje in podrobnosti o tem, kako naj bi vsi povezani programi in sheme skupno delovali in kako bi bilo mogoče odnos med povezanimi programi optimizirati;
34. poziva agencijo FRONTEX, naj sproži pobudo za oblikovanje skupnega okolja za izmenjavo informacij med pristojnimi nacionalnimi organi, da bi dosegli optimalno zbiranje, analizo in širjenje občutljivih podatkov; poziva evropski forum za raziskave in inovacije na področju varnosti (ESRIF – European Security Research and Innovation Forum), naj prispeva k doseganju tega cilja in pri svojem delu raje uporablja skupne aplikacije za izpopolnjevanje in razvoj na področju nadzornih orodij,
35. poziva h okrepitvi demokratičnega nadzora Evropskega parlamenta nad agencijo FRONTEX in poziva agencijo, naj Parlament obvešča o pogajanjih za podpis sporazumov s tretjimi državami, predstavlja taktične ocene, osredotočene na posamezne mejne regije, ter objavlja poročila o oceni skupnih operacij in drugih usklajenih misij, analize tveganja, študije izvedljivosti in statistike o migracijskih trendih; opozarja, da bi demokratični nadzor dejavnosti agencije FRONTEX med drugim tudi povečal njeno legitimnost; vendar informacije, objavljene v teh poročilih, ne bi smele vsebovati zaupnih podatkov, ki bi lahko vplivali na tekoče operacije,
36. poziva Komisijo, naj pojasni, kakšna vrsta logistične podpore za nadzorovanje meja, ki je omenjena v tretjem koraku prve faze sistema EUROSUR, je predvidena za sosednje tretje države;
37. naroči svojemu predsedniku, naj to resolucijo posreduje Svetu in Komisiji, vladam in parlamentom držav članic, Visokemu komisariatu Združenih narodov za begunce ter Mednarodni organizaciji za migracije.
OBRAZLOŽITEV
I. Uvod:
„Rad bi se nasmehnil, saj čutim titansko moč. Skočil sem na Evropo. Stopil sem čez morja in preskočil gore.
…
Masambalo. Spomnil se je pripovedi, ki jo je slišal prejšnji večer. Prav to ime je bilo, ime boga emigrantov, ki pošlje sence čez celino, da bi bdele nad trpečimi.“
Eldorado , Laurent Gaudé, založba Acte du Sud
Niti afriški bog iz imenitnega romana francoskega pisatelja Laurenta Gaudéja niti drugi bogovi priseljencev ne morejo bdeti na vse večjim številom človeških bitij, ki – bežeči pred bedo – „stopajo čez morja in preskakujejo gore“, da bi dosegli evropski sen. Število izginulih na morju in podobe plovil, ki neumorno pristajajo na južnih obalah Unije, nas na to opozarjajo vsakodnevno.
Bogovi ne morejo obvarovati obupanih ljudi pred smrtno nevarnostjo, ki stoji pred njimi na poti upanja, niti ne pred kremplji mafij in mrež tihotapcev nezakonitih priseljencev ali pred brezvestnimi delodajalci, ki jih izkoriščajo, ko enkrat prispejo na našo celino.
Naloga nas, ljudi, Evropejcev, je, da zapremo to peklensko pot, da zaustavimo nezakonito priseljevanje. Doseči moramo, da bodo na ozemlje Evropske unije lahko vstopali samo priseljenci, ki bodo uporabili legalne poti, potem pa moramo vse svoje moči vložiti v njihovo integracijo v našo družbo.
Evropejci moramo z državami izvora vzpostaviti ustrezno sodelovanje, da bo priseljevanje postalo dejavnik razvoja teh držav, naših držav gostiteljic, predvsem pa samih priseljencev.
Kot del celovitega evropskega odgovora na izziv priseljevanja moramo opraviti nehvaležno, a neizogibno nalogo: upravljati mejne kontrole na vseh zunanjih mejah Unije.
Upravljanje meja je le del globalne politike, ki jo mora razviti Unija. Glavne sestavine te politike pa so zajete v evropskem paktu o priseljevanju in azilu, ki je bil nedavno oblikovan.
To je okvir, v katerega se zarisuje tema osnutka samoiniciativnega poročila. Poročevalec v osnutku poročila kot odgovor na sporočilo Evropske komisije omenja predlog o oceni in prihodnjem razvoju agencije FRONTEX in o evropskem sistemu nadzorovanja meja EUROSUR.
V pripravah na poročilo je poročevalec prisostvoval izmenjavi mnenj na javni predstavitvi 30. junija 2008 in razpravam v odboru LIBE, navezal je stike s predstavniki Komisije in Sveta, nevladnih organizacij in seveda s pristojnimi predstavniki agencije FRONTEX, zlasti z njenim direktorjem in namestnikom direktorja. Razpravo in poročilo bodo dopolnili in obogatili predlogi sprememb različnih političnih skupin.
Za celovit pregled nad integriranim upravljanjem meja pa je poročilo treba obravnavati skupaj s poročilom Evropskega parlamenta o sporočilu Komisije: „Priprava naslednjih ukrepov pri upravljanju meja v Evropski uniji“.
II. Ocena 2005/2007
Delovanje agencije FRONTEX prvenstveno pokriva usklajevanje operativnega sodelovanja med državami članicami na področju upravljanja zunanjih meja .
Cilj tega delovanja je na eni strani bolj integrirano upravljanje zunanjih meja držav članic za preprečevanje nezakonitega priseljevanja in onemogočanje mrež tihotapcev, na drugi pa polno spoštovanje dostojanstva in temeljnih pravic priseljencev, v prvi vrsti njihove pravice do življenja. V tem smislu bi se moral EP zavzeti za spremembo mandata agencije FRONTEX in natančno opredelitev pravnih pogojev za reševanje na morju. Agencija mora tudi v prihodnje poskrbeti za varnostne ukrepe in razpolagati s potrebnimi sredstvi za dostojno ravnanje in spoštovanje pravic najbolj ogroženih, žensk in otrok, zlasti mladoletnikov brez spremstva, ter invalidov.
V letih 2006 in 2007 je agencija opravila 28 skupnih operacij, in sicer 9 na morskih mejah, 12 na kopenskih mejah, 7 na zračnih mejah, temu pa je treba dodati še 10 pilotnih projektov.
Vsem tem operacijam je skupna koristna izmenjava primerov najboljše prakse in krepitev vsakodnevnega sodelovanja organov nacionalnih mejnih straž. V dveh letih je bilo aretiranih več kot 53 000 oseb ali pa jim je bil zavrnjen vstop na meji. Odkritih je bilo več kot 2 900 napačnih ali ponarejenih potnih listin, prav tako pa je bilo aretiranih 58 tihotapcev ljudi.
Države članice so sodelovale različno: v povprečju je 7 držav članic sodelovalo v operacijah na morskih mejah, 9 v operacijah na kopenskih mejah in 11 v operacijah na zračnih mejah. EP bi moral zahtevati, da vse države članice spoštujejo svoje obveznosti in po načelu „obvezne solidarnosti“ – navedem v uredbi RABIT – dajo na razpolago sredstva, ki so potrebna za učinkovito ukrepanje agencije FRONTEX. Ob predpostavki vztrajnega pomanjkanja sredstev bi bilo treba preučiti prilagoditev proračuna agencije in ji omogočiti, da sama kupi ali zakupi potrebno opremo.
V poglavju o drugih pomembnejših pobudah velja opozoriti na oblikovanje evropske mreže obalnih patrulj (maja 2007), ki delujejo na območjih blizu obal držav članic, udeleženih v operacijah. Omeniti je treba še vzpostavitev centralne evidence razpoložljive tehnične opreme (CRATE) za kontrolo in nadzor meja.
S strateškega stališča gre za operativno sodelovanje v boju proti nezakonitemu priseljevanju na južnih morskih mejah, ki je osrednja prednostna naloga. Zaradi tega bi moral Evropski parlament zahtevati, da se preuči možnost odprtja specializiranih regionalnih uradov agencije v državah članicah, ki so pod stalnim pritiskom nezakonitega priseljevanja, in se sistematično uredijo stalne misije na območjih, za katere velja visoka stopnja tveganosti.
Agencija FRONTEX lahko tudi nudi podporo državam članicam v okoliščinah, ki zahtevajo okrepljeno tehnično in operativno pomoč ter napotitev skupin za hitro posredovanje na mejah.
Sistem RABIT , ki je po odobritvi Evropskega parlamenta v prvi obravnavi začel veljati 20. avgusta 2007, predvideva „ zmogljivost za hitro ukrepanje “ za povečanje človeških virov v državi članici, ki to potrebuje. „Rezervo RABIT“ sestavlja 500-600 pripadnikov mejnih straž, vaja pa je bila izvedena jeseni 2007.
Koristno bi bilo, če bi agencija FRONTEX preventivno pridobila svojo opremo, ki bi jo uporabljale skupine RABIT, saj bi to pomenilo, da bi bila oprema v izrednih razmerah dostopna v kratkem času.
Poleg tega agencija FRONTEX razvija pomoč državam članicam pri usposabljanju nacionalnih mejnih straž, vključno z opredelitvijo skupnih standardov usposabljanja.
V 97 dejavnostih usposabljanja agencije FRONTEX je sodelovalo 1 341 udeležencev, s ciljem standardizacija usposabljanja mejnih straž po vsej Evropi.
Izbrani pristop se je izkazal za uspešnega, zato je treba njegove dobre lastnosti ob (doslednem) upoštevanju schengenskega pravnega reda razširiti. Tako bi bilo, denimo, treba k usposabljanju pritegniti uslužbence tistih tretjih držav, ki sodelujejo z agencijo. Dalje bi bilo treba razviti še sodelovanje z mednarodnimi ustanovami, kot sta Mednarodna pomorska organizacija (IMO) ali Visoki komisariat OZN za begunce (UNHCR).
Poudariti velja, da agencija izvaja lastne analize tveganja , ki pri njenih dejavnostih igrajo bistveno in večplastno vlogo: februarja 2007 je predložila svojo drugo letno oceno tveganja, s katero je podala svoj prispevek k poročilu o oceni nevarnosti na področju organiziranega kriminala ( OCTA ), skupaj z Europolom pa je predstavila tudi poročilo o poteh z visoko stopnjo tveganja nezakonitega priseljevanja na Zahodnem Balkanu.
S tem namenom se je leta 2007 povezala z omrežjem ICONet , ki od leta 2006 omogoča izmenjavo informacij med pristojnimi službami o nedovoljenem priseljevanju in omogoča izmenjavo informacij z državami članicami v zvezi z analizo tveganja, pripravo skupnih operacij in vračanjem. Agencija sodeluje tudi na sestankih Centra za informacije, razprave in izmenjave podatkov o prečkanju meja (CIREFI).
Da bi v čim večji meri izkoristili sinergije in privarčevali precejšnja sredstva, bi bilo prav, da bi agencija FRONTEX upravljala različna razpoložljiva orodja in organe.
Agencija spremlja razvoj na področju raziskav, ki so pomembne za kontrolo in nadzor zunanjih meja: rezultat tega spremljanja je do sedaj 6 projektov in 7 delavnic/seminarjev o raziskavah in razvoju, ki so prispevali k pripravi in določitvi sistema vstopa-izstopa (med njimi projekt BIOPASS ) in evropskega sistema nadzorovanja meja. Agencija pa je še prav posebej aktivna pri delu novega evropskega foruma za varnostne raziskave in inovacije , v okviru katerega je bila oblikovana posebna delovna skupina za varnost meja.
Treba si bo prizadevati za to, da bi se konkretne potrebe organov mejne kontrole specifično upoštevale v raziskovalnih dejavnostih.
Poleg operacij kontrole in nadzora je agencija usposobljena tudi za zagotavljanje potrebne pomoči državam članicam pri organizaciji skupnih operacij vračanja . A ne glede na to, da je že pripomogla k organizaciji 9 tovrstnih operacij, njena vloga in pravni pogoji ostajajo nedorečeni in bi jih bilo torej treba jasno definirati.
III. Dolgoročna vizija:
Agencija FRONTEX bo osrednji – če ne kar glavni – dejavnik dolgoročnega razvoja celovite strategije upravljanja meja Unije. Postopoma in ob stalni krepitvi svojih zmogljivosti bo lahko prispevala resnično dodano vrednost k celostnemu schengenskemu sistemu, kar še posebej velja za ukrepe sodelovanja s tretjimi državami , saj naj bi vnesla skladnost med svoje dejavnosti in celostni okvir politike zunanjih odnosov.
Sklenila je že delovne dogovore o sodelovanju z ruskimi, ukrajinskimi in švicarskimi organi, ki že dajejo odlične rezultate, o kar nekaj podobnih dogovorih pa potekajo pogajanja.
V zvezi z mejnimi ukrepi agencije FRONTEX sočasno proučuje koncept „ enega samega okenca “, ki bi povezal mejne in carinske organe, in nadaljuje z ugotavljanjem najboljših praks v okviru medsebojnega sodelovanja pristojnih organov oziroma v okviru najbolj uspešnih pilotnih projektov.
Bistveno bo agencija lahko prispevala s sodelovanjem pri pripravi sistema EUROSUR (odločitev Sveta z dne 14. in 15. decembra 2006), ki bo osredotočen na zunanje južne in vzhodne meje Unije in bo kot prednostno obravnaval povezavo vseh pomorskih nadzornih sistemov kot sredstva za boljšo izvedbo podeljenih nalog: manjše število nezakonitih priseljencev , ki uspejo priti na ozemlje EU, povečana notranja varnost kot celota zaradi njenega/njegovega prispevka k boju proti čezmejnemu kriminalu in njegovi odpravi ter večje zmogljivosti za iskanje in reševanje , da bi rešili več človeških življenj (v vseh treh primerih je uspeh sistema EUROSUR odvisen od tega, ali bodo vanj polno vključene ustrezne tretje države, zlasti iz južnega Sredozemlja, od koder prihaja glavni pritisk priseljevanja v smeri Evropske unije).
Velik izziv bo dejansko, kako bolje usklajevati obstoječo infrastrukturo za nadzor in razširiti sedanjo pokritost, saj so predeli, kjer naj bi se izvajale operacije, danes pokriti le delno. Na ta način bi zagotovili odlično poznavanje razmer v realnem času, povečala pa bi se tudi zmogljivost za ukrepanje organov pregona in/ali pomoči. EP bi moral brez odlašanja zahtevati usklajevanje nacionalnih nadzornih sistemov in njihovo povezovanje v mrežo. Pri raziskavah in razvoju bi bilo treba dati prednost skupnim aplikacijam za izboljšave in inovacije nadzornih orodij.
Treba bi bilo tudi določiti, kdo naj oblikuje skupno okolje za izmenjavo informacij med pristojnimi nacionalnimi organi, da bi dosegli optimalno zbiranje, analizo in širjenje teh občutljivih podatkov.
Vse kaže, da bosta agencija FRONTEX in sistem EUROSUR opozorila na nujno potrebno operativno solidarnost med državami članicami, s katero bo – če bo aktivna – mogoče razporediti vire na odseke zunanjih meja z največjimi potrebami.
Glede odgovora na vprašanje o kvalificiranem sistemu evropskih mejnih straž naj rečemo, da bo možen šele, ko bodo zbrane izkušnje o delovanju agencije. Povsem drži, da so vprašanja o tem, kako izboljšati sedanji sistem dodeljevanja virov prizadetim odsekom in stroškovno učinkovitost sedanjih mehanizmov, dejansko upravičena, ne smejo pa zakriti dejstva, da države članice Unije že imajo 450 000 mejnih straž (da ne govorimo o zelo politični razsežnosti vzpostavitve takšnega sistema)…
PRILOGA
Gérard Deprez
predsednik
Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve
Zadeva: Poročilo odbora LIBE o oceni in prihodnjem razvoju agencije FRONTEX in evropskega sistema za nadzorovanje meja EUROSUR – poročevalec: Javier Moreno Sánchez
Spoštovani predsednik,
V imenu Odbora za proračun bi želel predstaviti nekaj pripomb glede omenjenega poročila.
Odbor za proračun se v celoti zaveda pomena dejavnosti agencije FRONTEX pri zagotavljanju nadzora meja v Uniji in reševanju problema nezakonitega priseljevanja ter podpira krepitev njenih zmogljivosti, kot je razvidno iz njegove podpore znatnemu povečanju sredstev za agencijo v zadnjih letih. Nedavno je naš odbor glede ob upoštevanju prve obravnave proračunskega postopka za leto 2009 glasoval za nadaljnje povečanje sredstev agencije FRONTEX, pri čemer so pogoji podobni tistim, ki jih je predlagal vaš odbor.
To povečanje je bilo predvsem namenjeno temu, da se agenciji FRONTEX omogoči vodenje stalnih skupnih misij prek celega leta, zlasti na južnih mejah Unije (HERA; NAUTILUS; POSEIDON). Del teh dodatnih sredstev je bil shranjen v rezervo, dokler izvršni direktor agencije ne bo sprejel ukrepov, s katerimi bi operacije postale stalne.
V zvezi s tem se lahko izkaže za primerno, da se v poročilu vašega odbora – ki vključuje tudi poziv k skupnim stalnim misijam v odstavku 4 – opozori na to povečanje in na potrebo po sprejetju primernih administrativnih ukrepov. Poleg tega bi se lahko v vašem poročilu poudarilo, da je treba zagotoviti finančna sredstva ter izpolniti vse pravne pogoje za zagotovitev, da skupne misije postanejo stalne, po potrebi z dopolnitvijo pravne podlage.
Želel bi vas tudi seznaniti z nekaterimi razmišljanji o odstavku 7 osnutka poročila glede pridobitve materiala za izvedbo misije agencije. Ne da bi se dotaknil bistva vprašanja, do kakšne mere lahko agencija nadomesti države članice na tem področju – glede na to, da je agencija upravičena le do tehnične opreme, naš odbor meni, da ji morajo material in človeške vire zagotoviti države članice – bi želel opozoriti na dejstvo, da nobene odločitve o spremembi proračuna agencije FRONTEX ne morejo sprejeti le države članice, temveč je ta v izključni pristojnosti proračunskega organa, kar vključuje Evropski parlament.
Glede morebitne ustanovitve decentraliziranih agencij iz odstavka 13 osnutka poročila – čeprav se zdi, da gre zgolj za hipotetično postavko – bi želel opozoriti, gospod predsednik, da je odbor za proračun v medinstitucionalnih pogajanjih večkrat navedel, da se ne bi smelo več ustanavljati decentraliziranih agencij, preden se ne izvede učinkovita ocena vloge agencij. Kot dokazuje izjava iz zadnjega proračunskega usklajevanja dne 18. julija, se Komisija in Svet s tem stališčem strinjata, dosežen pa je bil tudi dogovor o načelu za sestavo medinstitucionalne skupine, ki bo oceno izvedla.
Seveda je v pravni podlagi agencije FRONTEX že predvidena možnost, da se v državah članicah ustanovijo posebne podružnice agencije, če upravni odbor agencije po dogovoru z državami članicami meni, da je to potrebno. Naš odbor pa želi poudariti, da je pri vseh prihodnjih ustanovitvah posebnih podružnic treba čim bolj upoštevati obstoječe zmogljivosti držav članic in njihova posebna bremena, da se izogne podvajanju.
Upam, gospod predsednik, da bo vaš odbor upošteval te pripombe pri sprejemanju končnega poročila.
S spoštovanjem,
Reimer Böge
predsednik Odbora za proračun
7.10.2008
MNENJE Odbora za razvoj
za Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve
o oceni in prihodnjem razvoju agencije FRONTEX in evropskega sistema za nadzorovanje meja EUROSUR
( 2008/2157(INI) )
Pripravljavka mnenja:
Gabriele Zimmer
POBUDE
Odbor za razvoj poziva Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve, kot pristojni odbor, da v svoj predlog resolucije vključi naslednje pobude:
1. poudarja, da je naloga agencije FRONTEX usklajevanje operativnega sodelovanja med državami članicami pri zagotavljanju varnosti meja ter da agencija FRONTEX nacionalnim sistemom upravljanja meja zagotavlja posebno dodano vrednost;
2. opozarja na obveze EU glede usklajenosti politike za razvoj, kot je navedeno v členu 178 Pogodbe o ES, ter na sklepe Sveta za pravosodje in notranje zadeve s 5. in 6. junija 2008 o krepitvi globalnega pristopa k vprašanju migracij, zlasti v zvezi s tem, da migracijska politika EU in njena politika zaščite beguncev temeljita na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin migrantov, ženevski konvenciji iz leta 1951 in ustreznemu dostopu do azilnih postopkov;
3. vztraja, da morajo vse agencije EU, vključno z agencijo FRONTEX, pri vseh svojih dejavnostih v celoti spoštovati temeljne vrednote EU ter da bi moral Evropski parlament nadzirati agencijo FRONTEX;
4. poudarja, da je varnost meja EU odgovornost vseh držav članic in da je treba nadzor na mejah izvajati v duhu skupne odgovornosti in solidarnosti; zato poziva Svet, naj načelo skupne odgovornosti uveljavi kot obvezno za vse države članice;
5. je prepričan, da je treba spoštovanje in spodbujanje temeljnih svoboščin in pravic, vključno s pravico do iskanja azila in dostopom do pravne podpore za ljudi, ki iščejo zaščito, obravnavati kot ključni del vsakega celovitega integriranega sistema upravljanja mej ter kot sestavni del mandata in dejavnosti agencije FRONTEX;
6. opozarja, da agencija FRONTEX ni rešitev za vse težave, ki jih povzročajo nezakonite migracije;
7. pozdravlja predlog Komisije o vključitvi specializiranih tečajev prava s področja azila in človekovih pravic v usposabljanje, ki ga izvaja agencija FRONTEX, in spodbuja nadaljnji razvoj tega pristopa; predlaga, naj agencija FRONTEX okrepi svoje tesno sodelovanje z Uradom visokega komisarja Združenih narodov za begunce, tudi na področju usposabljanja;
8. poziva Komisijo, naj nemudoma vloži predlog o reviziji mandata agencije FRONTEX, da se vanj vključi reševanje na morju;
9. je zaskrbljen, ker se dejavnostim EU v državah v razvoju, ki so usmerjene v podporo zakonitim migracijam, pripisuje manjši pomen kot boju proti nezakonitim migracijam;
10. opozarja, da so zaradi operacij agencije FRONTEX zunaj ozemlja EU begunci lahko prikrajšani za pravico do iskanja azila in dostop do pravne podpore za osebe, ki iščejo zaščito v EU;
11. je globoko zaskrbljen, da se zaradi razširitve pomorskih operacij, ki jih usklajuje agencija FRONTEX, utegne povečati število smrtnih žrtev na še bolj nevarnih pomorskih poteh; opozarja, da je treba k realistični analizi tokov pristopiti globalno, saj bi omejevanje analize na posamične poti privedlo do napačnih ugotovitev o trendih;
12. poudarja dejstvo, da je treba pri dejavnostih reševanja in podpore oseb, ki iščejo zaščito ali azil, posebno pozornost posvetiti osebam s posebnimi potrebami, kot so na primer otroci in ženske; zato meni, da bi morali tečaji usposabljanja agencije FRONTEX vključevati tudi vsebine, ki obravnavajo te posebne potrebe;
13. poziva Komisijo, naj pojasni, v kolikšnem obsegu se bodo podatki, zbrani v tako imenovanih obveščevalnih razmerah na območju pred mejo, izmenjevali z afriškimi in drugimi vladami;
14. je zaskrbljen, ker državljani tretjih držav morebiti ne bodo imeli ustreznih sredstev za preverjanje, ali se z njihovimi osebnimi podatki, zbranimi v okviru načrtovanega „sistema sistemov“ EU, ravna v skladu z načeli prava o varstvu podatkov, ki se uporablja v EU; poziva Komisijo, naj pojasni, v kolikšnem obsegu bodo osebni podatki na voljo upravam v tretjih državah;
15. poziva Komisijo, naj pojasni, kolikšen obseg logistične podpore za nadzorovanje meja je predviden za sosednje tretje države, kot je omenjeno v tretjem koraku prve faze sistema EUROSUR.
IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU
Datum sprejetja
7.10.2008
Izid končnega glasovanja
+:
–:
0:
26
0
0
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju
Alessandro Battilocchio, Thijs Berman, Josep Borrell Fontelles, Danutė Budreikaitė, Nirj Deva, Alexandra Dobolyi, Beniamino Donnici, Fernando Fernández Martín, Juan Fraile Cantón, Alain Hutchinson, Romana Jordan Cizelj, Filip Kaczmarek, Glenys Kinnock, Maria Martens, José Javier Pomés Ruiz, Toomas Savi, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder, Anna Záborská
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju
Fiona Hall, Miguel Angel Martínez Martínez, Manolis Mavrommatis, Anne Van Lancker, Renate Weber, Gabriele Zimmer
Namestniki (člen 178(2)), navzoči pri končnem glasovanju
Catherine Boursier
IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU
Datum sprejetja
5.11.2008
Izid končnega glasovanja
+:
–:
0:
40
2
4
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju
Alexander Alvaro, Catherine Boursier, Emine Bozkurt, Philip Bradbourn, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Maddalena Calia, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Carlos Coelho, Gérard Deprez, Bárbara Dührkop Dührkop, Armando França, Urszula Gacek, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Roland Gewalt, Jeanine Hennis-Plasschaert, Lívia Járóka, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Henrik Lax, Roselyne Lefrançois, Baroness Sarah Ludford, Viktória Mohácsi, Javier Moreno Sánchez, Rareş-Lucian Niculescu, Athanasios Pafilis, Maria Grazia Pagano, Martine Roure, Sebastiano Sanzarello, Inger Segelström, Csaba Sógor, Søren Bo Søndergaard, Vladimir Urutchev, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Renate Weber, Tatjana Ždanoka
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju
Marco Cappato, Genowefa Grabowska, Ona Juknevičienė, Jean Lambert, Marian-Jean Marinescu, Antonio Masip Hidalgo
Namestniki (člen 178(2)), navzoči pri končnem glasovanju
Fernand Le Rachinel
