A7-0280/2010
7. 10. 2010
POROČILO
o dobrem upravljanju v regionalni politiki EU: postopki, s katerimi Komisija zagotavlja pomoč in nadzor
(2009/2231(INI))
Odbor za regionalni razvoj
Poročevalka:
Ramona Nicole Mănescu
PE 442.903v02-00
VSEBINA
PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA.....................................................3
OBRAZLOŽITEV.....................................................................................................................10
IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU...................................................................14
PREDLOG RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA
o dobrem upravljanju v regionalni politiki EU: postopki, s katerimi Komisija zagotavlja pomoč in nadzor
( 2009/2231(INI) )
Evropski parlament ,
– ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti njenih členov od 174 do 178,
– ob upoštevanju predloga Komisije o reviziji finančne uredbe, ki se uporablja za splošni proračun Evropske unije z dne 28. maja 2010 ( KOM(2010)0260 ),
– ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu
UL L 210, 31.7.2006, str. 25. ,
– ob upoštevanju svoje resolucije z dne 21. oktobra 2008 o vodenju in partnerstvu na nacionalni in regionalni ravni ter osnovi za projekte regionalne politike
Sprejeta besedila, P6_TA(2008)0492 . ,
– ob upoštevanju svoje resolucije z dne 15. junija 2010 o preglednosti regionalne politike in njenem financiranju
Sprejeta besedila, P7_TA(2010)0201 . ,
– ob upoštevanju bele knjige Odbora regij o upravljanju na več ravneh z dne 17. in 18. junija 2009 ter poročila s posvetovanja,
– ob upoštevanju sklepov neuradnega ministrskega srečanja, ki je bilo 16. in 17. marca 2010 v Malagi,
– ob upoštevanju sporočila Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu z naslovom Odgovornosti držav članic in Komisije pri deljenem upravljanju strukturnih skladov in Kohezijskega sklada – Sedanje stanje in perspektive za novo programsko obdobje po letu 2006, ( KOM(2004)0580 ),
– ob upoštevanju sporočila Komisije z dne 14. maja 2008 o rezultatih pogajanj glede strategij in programov kohezijske politike za programsko obdobje 2007–2013 ( KOM(2008)0301 ),
– ob upoštevanju letnega poročila Evropskega računskega sodišča o izvrševanju proračuna za proračunski leti 2006 in 2008,
– ob upoštevanju sporočila Komisije z dne 19. februarja 2008 z naslovom Akcijski načrt za krepitev nadzorne vloge Komisije v okviru deljenega upravljanja strukturnih ukrepov ( KOM(2008)0097 ),
– ob upoštevanju sporočila Komisije z dne 3. februarja 2009 z naslovom Poročilo o izvajanju akcijskega načrta za krepitev nadzorne vloge Komisije v okviru deljenega upravljanja strukturnih ukrepov ( KOM(2009)0042 ),
– ob upoštevanju sporočila komisarjev Sameckega in Špidle, ki sta dne 28. oktobra 2009 predložila Komisiji vmesno poročila o spremljanju akcijskega načrta za krepitev nadzorne vloge Komisije pri deljenem upravljanju strukturnih ukrepov ( SEK(2009)1463 ),
– ob upoštevanju sporočila Komisije z dne 18. februarja 2010 o učinku akcijskega načrta za krepitev nadzorne vloge Komisije v okviru deljenega upravljanja strukturnih ukrepov ( KOM(2010)0052 ),
– ob upoštevanju člena 48 svojega poslovnika,
– ob upoštevanju poročila Odbora za regionalni razvoj ( A7-0280/2010 ),
A. ker je izvajanje kohezijske politike večinoma decentralizirano in temelji na odgovornosti podnacionalnih organov,
B. ker kohezijski politiki pripada pionirska vloga pri izvajanju upravljanja na več ravneh kot instrumenta za izboljšanje kakovosti postopkov odločanja, tako da aktivno vključuje podnacionalne organe iz predzakonodajnih stopenj razprav,
C. ker se upravljanje na več ravneh obravnava kot usklajena dejavnost Unije, držav članic ter regionalnih in lokalnih teles, socialno-ekonomskih partnerjev in nevladnih organizacij, ki temelji na načelih partnerstvu in sofinanciranja ter je namenjena izvajanju politik Evropske unije, in ker ta opredelitev pomeni, da se odgovornost deli med različne ravni upravljanja;
D. ker je poročilo Evropskega računskega sodišča iz leta 2006 pokazalo, da obstoječi nadzorni sistemi za kohezijsko politiko niso bili dovolj učinkoviti, saj je bila stopnja napak 12 % pri povračilih stroškov previsoka, poročilo iz leta 2008 pa je te podatke potrdilo z 11 % neupravičeno povrnjenih sredstev,
E. ker mora Komisijo okrepiti nadzorno vlogo, da bi zmanjšala stopnjo napak, izboljša sistem nadzora in poveča pomoč podnacionalnim organom in upravičencem, kar bo dolgoročno privedlo do politike, ki bo prinašala rezultate in bo prijazna do uporabnikov,
F. ker so postopki za vlaganje prošnje za financiranje preveč zapleteni in nadzor pretiran obstaja možnost, da bodo odvrnili morebitne koristnike kohezijske politike,
G. ker se konkretne rešitve, ki jih pričakujejo naši sodržavljani na področju javnih storitev (kot so javni prevozi, pitna voda, javno zdravje, socialna stanovanja in javno šolstvo), lahko dosežejo samo z dobrim upravljanjem, ki zajema dva dopolnjujoča se sistema: na eni strani sistem institucij, ki predvideva razdelitev pristojnosti in proračuna med države ter regionalne in lokalne organe, na drugi strani pa sistem partnerstva, ki združuje vse javne in zasebne akterje, zainteresirane za isto vprašanje na določenem območju,
H. ker mora partnerstvo upoštevati vse zainteresirane skupine in skupnosti, saj lahko pozitivno prispeva in prida dodano vrednost k izvedbi kohezijske politike s krepitvijo legitimnosti ter zagotovitvijo preglednosti in boljše porabe sredstev ter ker ga je treba tudi oceniti glede na socialno in civilno razsežnost, ki jo predstavlja,
I. ker je treba pri integriranem pristopu upoštevati posebne lastnosti regij (geografske in naravne ovire, upadanje števila prebivalcev, izredno oddaljeno lego itd.), da bi se lahko učinkovito soočili z lokalnimi in regionalnimi težavami;
Upravljanje na več ravneh
1. pozdravlja belo knjigo Odbora regij o upravljanju na več ravneh in priznavanje podnacionalne subsidiarnosti v Lizbonski pogodbi; poudarja, da bi se moral večravenski pristop pri vseh politikah Unije z deljeno pristojnostjo, vključno s kohezijsko politiko, uporabljati ne samo vertikalno ampak tudi horizontalno, med tistimi, ki delujejo na isti ravni,
2. pozdravlja sklepe neuradnega ministrskega srečanja, ki je bilo marca 2010 v Malagi, in meni, da je upravljanje na več ravneh pogoj za doseganje teritorialne kohezije v Evropi; poziva k temu, da bi to načelo postalo obvezno za države članice na področjih politike, ki imajo močan teritorialni vpliv, da bi se zagotovil uravnotežen ozemeljski razvoj, ki bo v skladu z načelom subsidiarnosti; poudarja, da ta določba nikakor ne bi smela povzročati bolj težavnih postopkov;
3. meni, da mora zadovoljivo upravljanje na več ravneh temeljiti na pristopu rasti (od spodaj navzgor) in da mora upoštevati raznolikost upravnih sistemov v državah članicah; poziva države članice, naj opredelijo najučinkovitejši način za upravljanje na več ravneh in za izboljšanje njihovega sodelovanja z regionalnimi in lokalnim organi ter z organi Unije na primer tako, da povabijo uradnike z vseh ravni uprave na redne sestanke s Komisijo ali s pripravo evropskih teritorialnih sporazumov, ki bi na prostovoljni bazi združevali različne zadevne ravni moči;
4. pred politično odločitvijo priporoča sistematizacijo analize teritorialnega vpliva z vključevanjem različnih zadevnih akterjev tako, da se zajamejo ekonomski, socialni in okoljski rezultati zakonodajnih in nezakonodajnih predlogov skupnosti, ki se nanašajo na ta območja;
5. poudarja, da upravljanje na več ravneh omogoča boljši izkoristek možnosti ozemeljskega sodelovanja zaradi čezmejnih odnosov, ki so se razvili med zasebnimi in javnimi akterji; poziva države članice, ki tega še niso storile, naj čim prej sprejmejo vse potrebne ukrepe, ki bodo omogočali vzpostavitev evropskih skupin za ozemeljsko sodelovanje; priporoča, naj Komisija v okviru obstoječih programov spodbuja izmenjavo informacij med evropskimi skupinami za ozemeljsko sodelovanje, ki že obstajajo, in tistimi, ki so v nastanku; Odboru regij čestita za kakovost opravljenega dela pri evropskih skupinah za ozemeljsko sodelovanje in ga poziva, naj uporabi vse instrumente, ki so na voljo, zlasti platformo za spremljanje lizbonske strategije in mrežo za nadzor subsidiarnosti, da bi spodbujal izmenjave najboljših praks med regijami in državami članicami, da bi skupaj opredelili in določili cilje, načrtovali ukrepe in primerjalno ocenili rezultate kohezijske politike;
6. poziva nacionalne, regionalne in lokalne organe, naj v sedanjem programskem obdobju več uporabljajo celoviti pristop; predlaga, da bi ta postal v prihodnji kohezijski politiki obvezen; meni, da celovit in prilagodljiv pristop ne sme upoštevati zgolj ekonomskih, socialnih in okoljskih vidikov razvoja ozemlja, ampak tudi omogočiti uskladitev interesov zadevnih akterjev zaradi ozemeljskih posebnosti, kar bi omogočilo uspešno soočanje z lokalnimi in regionalnimi izzivi;
7. poziva Komisijo, naj za javne in zasebne akterje oblikuje navodila o uporabi načel upravljanja na več ravneh in integriranega pristopa v praksi; priporoča, da se ukrepi za spodbujanje teh dveh ukrepov financirajo iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, namenjenega tehnični pomoči;
8. priporoča, naj Odbor regij uporabi dneve odprtih vrat v letu 2011 in, kolikor je to še izvedljivo, dneve odprtih vrat v letu 2010 kot priložnost za spodbujanje in poglobitev razprave o najustreznejšem načinu za spodbujanje upravljanja na več ravneh; predlaga, naj se leta 2011 uvede in začne uporabljati znak evropskega upravljanja na več ravneh v vseh regijah EU;
9. ugotavlja, da so decentralizirani mehanizmi ključni za upravljanje na več ravneh; zaradi potrebe po poenostavitvi poziva države članice in regije, naj izvajanje dela operacijskih programov prenesejo na podizvajalce, ko je to ustrezno, da bi tako bolje izkoristile globalne subvencije; poziva jih, naj nemudoma sprejmejo potrebne ukrepe za decentralizacijo tako na zakonodajnem kot na proračunskem področju, da bi omogočile dobro delovanje sistema upravljanja na več ravneh v skladu z načeli partnerstva in subsidiarnosti; poudarja, da morajo regionalni in lokalni organi odločneje ukrepati, saj imajo zakonodajno moč in so bolje seznanjeni z zmogljivostmi in potrebami regij ter lahko tako prispevajo k boljši izvedbi kohezijske politike;
10. poziva države članice, naj že v prve stopnje pogajanj o zakonodaji Unije in programih, za katere se odobrijo sredstva iz strukturnih skladov, vključijo ustrezne regionalne in lokalne organe ter akterje civilne družbe, da bo pravočasno vzpostavljen dialog med različnimi ravnmi upravljanja; poziva k temu, da bi ti organi sodelovali v odgovornih organih odločanja enakopravno z nacionalnimi predstavniki;
11. poudarja, da je za učinkovito porabo sredstev in za zagotovitev kar največjega učinka treba računati na zadostno upravno zmogljivost na ravni EU, pa tudi regionalno in lokalno; zato poziva Komisijo, naj izboljša pravne zmogljivosti, da bi se povečala dodana vrednost kohezijske politike in zagotovila trajnost ukrepov, države članice pa poziva, naj zagotovijo ustrezno upravno strukturo in zadosten človeški kapital na področju zaposlovanja, plačil, usposabljanja, virov, postopkov, preglednosti in dostopnosti;
12. poziva države članice, naj po potrebi okrepijo tudi vlogo regionalnih in lokalnih organov ter sredstva, ki so jim na voljo, pri pripravi, upravljanju in izvajanju programov; priporoča, da se za kohezijsko politiko sprejme metodologija lokalnega razvoja na osnovi lokalnih partnerstev, zlasti za projekte, ki so povezani z mestnimi, podeželskimi in čezmejnimi zadevami; poziva Komisijo, naj spodbuja partnerstvo med regijami, ki imajo podobne zmožnosti za gospodarski razvoj in naj zagotovi ustrezen okvir na ravni EU za usklajevanje makroregionalnega sodelovanja;
13. meni, da načela partnerstva in sofinanciranja krepijo odgovornost podnacionalnih organov in izvajanje kohezijske politike; poudarja svojo zavezanost tema načeloma dobrega upravljanja in zahteva, naj se ohranita kljub omejevanju javnih izdatkov zaradi gospodarske krize;
14. priporoča spodbujanje partnerske prakse in poziva Komisijo, naj izdela sporazumno opredelitev koncepta partnerstva kot pogoja za vzpostavitev pravih partnerstev z regionalnimi in lokalnimi organi ter akterji civilne družbe; poziva Komisijo, naj z razvojem posebnih ocenjevalnih orodij resno preverja izvajanje tega načela in z informacijsko-komunikacijskimi orodji širi najboljšo prakso na tem področju; opozarja, da lahko partnerstvo prispeva k uspešnosti, učinkovitosti, zakonitosti in preglednosti na vseh stopnjah programiranja in izvajanja strukturnih skladov ter lahko okrepi mobilnost in dodeljevanje glede na uspešnost programov; poudarja, da ima prostovoljstvo pomembno vlogo v procesu partnerstva;
15. opozarja, da se je treba javno posvetovati z državljani in organizacijami, ki predstavljajo civilno družbo ter z nevladnimi organizacijami, da bi se lahko upoštevali njihovi predlogi, ter vztraja, da udeležba civilne družbe pozitivno vpliva na zakonitost postopka sprejemanja odločitev; ugotavlja, da prizadevanja za zagotavljanje javne udeležbe v pripravljalni fazi operacijskih programov za obdobje 2007–2013 niso bila tako učinkovita, kot se je predvidevalo; poziva Komisijo, naj opredeli dobro prakso in naj olajša njeno uporabo, da bi se izboljšala udeležba državljanov v naslednjem programskem obdobju;
16. poziva k vključitvi načela upravljanja na več ravneh v vse faze nastajanja in izvajanja strategije EU 2020, da bi se dejansko zagotovila lastna odgovornost za rezultate regionalnih lokalnih organov, ki morajo to strategijo izvajati; v zvezi s tem opozarja na predlog o ozemeljskem sporazumu lokalnih in regionalnih organov, ki zadeva strategijo Evropa 2020, ki spodbuja regije in lokalne skupnosti, naj prispevajo k uspehu izvedbe ciljev strategije 2020;
17. priporoča, naj Komisija ponovno preuči možnost izvajanja poskusnega projekta Erasmus za lokalne in regionalne predstavnike, ki ga je začel Evropski parlament, in poziva Komisijo, naj ob upoštevanju naraščajočega standarda za izboljšanje kakovosti vloženih projektov ter da bi uresničila cilj učinkovitosti kohezijske politike iz proračunske vrstice Evropskega sklada za regionalni razvoj oblikuje sistem usposabljanja in mobilnosti za lokalne in regionalne predstavnike in akterje, vključene v programe kohezijske politike s partnerji, specializiranimi za izvajanje načela celostnega pristopa in upravljanja na več ravneh; zato poziva Komisijo, naj nameni sredstva za te pobude in naj okrepi sodelovanje z regionalnimi in lokalnimi organi, tudi prek Odbora regij;
18. meni, da bi moralo evropsko omrežje za izmenjavo dobre prakse razširiti delovanje na področju upravljanja in partnerstva, dati večji poudarek političnim in strateškim zaključkom, pridobljenim iz predhodnih programov in zagotoviti javni dostop do ključnih najboljših praks v vseh jezikih Unije, kar bi prispevalo k učinkovitemu izvajanju najboljše prakse;
Krepitev vloge Komisije in podpora za regionalne in lokalne organe
19. meni, da se mora pomembnejša vloga regionalne in lokalne ravni ujemati z okrepljeno nadzorno vlogo Komisije, ki bi se morala namesto na posamezne projekte osredotočati na preverjanje sistemov revizije; v zvezi s tem poziva, naj se vzpostavi evropski sistem certificiranja nacionalnih storitev; poziva Komisijo, naj zaključi odobritve poročil o ugotavljanju skladnosti, da bi se izognila zamudam pri plačilih in izgubi sredstev zaradi razveljavitve obveznosti, in pred koncem leta 2012 predstavi predlog o sprejemljivem tveganju za napake;
20. pozdravlja ugotovitve v poročilu Komisije o akcijskem načrtu iz februarja 2010 ter doslej uvedene korektivne in preventivne ukrepe; poziva generalni direktorat REGIO, naj nadaljuje to nalogo v vsem času izvajanja, da ohrani zagon, ki ga je akcijski načrt ustvaril;
21. poudarja, da morajo biti evropske pobude na področju kohezijske in strukturne politike bolj usklajene, da ne bi omajale usklajenosti regionalne politike; zato poziva okrepljeno sodelovanje znotraj Komisije med GD REGIO, ki je pristojen za kohezijsko in strukturno politiko, in generalnimi direktorati, ki so pristojni za zadevne sektorsko opredeljene pobude; zahteva, da se pravice regionalnih skupnosti, ki so se okrepile z Lizbonsko pogodbo, tesneje povežejo z oblikovanjem politike v Komisiji, da bi se povečala odgovornost pristojnih za projekte: poziva tudi, naj Komisija strogo nadzoruje rezultate na kraju dogajanja, da bi ocenila učinkovitost projektne strukture in dejavnosti za dosego zastavljenih ciljev.
22. poziva Komisijo, naj okrepi pobudo usposabljanja inštruktorjev za upravljavske in certifikacijske organe; poudarja, da je treba stalno nadzorovati, ali se izobraževalne vsebine dejansko uravnoteženo prenašajo na nižje ravni, ne da bi se zanemarjali lokalni akterji;
23. poziva Komisijo, naj čim prej vzpostavi novi portal skupne podatkovne baze strukturnih skladov 2007, da omogoči neposreden dostop do pomembnih informacij vsem, ki se ukvarjajo s strukturnimi skladi; priporoča, naj države članice spodbujajo obveščanje in širijo informacije o tem instrumentu med regionalnimi in lokalnimi organi ter končnimi upravičenci;
24. poziva Komisijo, naj vzpostavi dodatne mehanizme tehnične pomoči, ki bi na regionalni in lokalni ravni spodbujali poznavanje težav, povezanih z izvajanjem, zlasti v državah članicah, kjer je Komisija v naknadnih ocenah programov kohezijske politike za obdobje 2000-2006 opazila občutno ponavljanje težav na področju upravne zmogljivosti pri njihovem izvajanju;
25. poziva k standardizirani uporabi modela enotne informacije in modela enotne revizije (SISA) na vse njenih ravneh, da se prepreči njeno podvajanje in pretiran nadzor; poziva Komisijo, naj izda priročnik o enotni reviziji, ki bi vključeval vsa doslej izdelana navodila;
26. poziva države članice, naj podrobneje preučijo instrumente finančnega inženiringa kot sredstva za izboljšanje kakovosti projektov in udeležbe zasebnih akterjev, zlasti malih in srednjih podjetij, v evropskih projektih; poziva Komisijo, naj poenostavi pravila o delovanju teh instrumentov, saj so trenutno tako zapleteni, da je njihova uporaba omejena;
27. je prepričan, da delovanje v skladu s postopki ne sme prevladati nad kakovostjo posegov; poziva Komisijo, naj bo politika v prihodnje bolj ciljno usmerjena ter namesto na nadzor osredotočena na kakovost in razvoj strateških projektov; v ta namen poziva Komisijo, naj za boljše sisteme nadzora in ocenjevanja določi stvarne in izmerljive pokazatelje, ki bodo v vsej Uniji primerljivi in naj preuči, koliko morajo biti pravila prožna v primeru gospodarske krize;
28. opozarja, da je izvajanje jasnih in preglednih postopkov dejavnik dobrega upravljanja; zato pozdravlja sedanjo poenostavitev finančne uredbe in ureditve strukturnih skladov ter poziva države članice, naj v celoti spoštujejo zahteve revidirane finančne uredbe in naj objavijo informacije o končnih koristnikih strukturnih skladov; poziva Komisijo, naj predlaga razumljiva pravila, ki jih ne bo treba pogosto menjati; poziva, naj bo struktura skladov preprostejša po letu 2013, to pa ne zaradi gospodarske krize, ampak zaradi splošnega načela prihodnje kohezijske politike – olajšati porabo sredstev – in priporoča večjo preglednost in prilagodljivost uporabe sredstev EU, da bi se izognili dodanim administrativnim obremenitvam, ki bi lahko odvrnile morebitne partnerje od sodelovanja v projektih;
29. pozdravlja strateško poročilo Komisije o izvajanju programov kohezijske politike, saj je pomemben vir povratnih informacij za postopek oblikovanja politike; meni, da je treba zaključke tega poročila upoštevati tudi pri obravnavi predlogov za izboljšanje izvajanja programov kohezijske politike;
30. ponovno opozarja na svojo zavezanost močni in ustrezno financirani kohezijski politiki, ki zagotavlja usklajen razvoj vseh regij Evropske unije; poziva, naj se finančna sredstva te politike ohranijo po letu 2013 in naj se zavrnejo vsi poskusi, da bi se vrnila na nacionalno raven;
31. poziva Komisijo, naj v prihodnjo ureditev vključi načela diferenciacije in sorazmernosti ter zahteve prilagodi velikosti programov in značaju partnerjev, zlasti kadar so vanjo vključeni majhni javni organi; poziva k širši uporabi povprečnin in pavšalov za vse sklade, zlasti za administrativne stroške in tehnično pomoč; predlaga, da se določijo prožnejša merila za ocenjevanje inovativnih projektov, da bi jih spodbujali, in manj stroge zahteve za nadzor pilotnih projektov; spodbuja Komisijo, naj razvije načelo pogodbe o zaupanju, v kateri se države članice zavežejo, da bodo zagotovile dobro porabo sredstev;
32. da bi se v prihodnje oblikovala uporabnikom prijaznejša politika, poziva k večji usklajenosti in povezanosti pravil za strukturne sklade, ki bi preprečevali, da se nek projekt zaradi vlog za različne sklade razdeli na več delov; priporoča, da se ne bi osredotočali zgolj na pravilnost izdatkov, ampak tudi na kakovost posegov, ter da bi se sredstva posvečala krepitvi pomoči pri upravljanju;
33. poziva Komisijo, naj čim prej pripravi predloge o določbah za naslednje programsko obdobje, naj sprejme uredbo za izvajanje, oblikuje potrebne smernice in v doglednem času zagotovi ustrezno usposabljanje o njih ter naj olajša pogajanja in sprejetje operacijskih programov, da bi se izognili zamudam pri izvajanju kohezijske politike in porabi sredstev po letu 2013;
34. naroči svojemu predsedniku, naj to resolucijo posreduje Svetu, Komisiji in državam članicam.
OBRAZLOŽITEV
V zadnjih desetletjih se je z decentralizacijo oblasti v številnih državah članicah znatno okrepila pristojnost regionalnih in lokalnih oblasti pri izvajanju politik Skupnosti.
S pogodbo o reformi je bila v pravo Skupnosti vključena podnacionalna subsidiarnost za politike z deljeno pristojnostjo, kar teritorialnim oblastem danes omogoča, da so tako pri snovanju kot tudi pri izvajanju politik bolj vključene v postopek odločanja in tako kot enakovredne partnerice sodelujejo pri uresničevanju ciljev Skupnosti.
Ta pomemben korak k boljšemu upravljanju na več ravneh je odgovor na ponavljajoče se zahteve Parlamenta po okrepitvi vloge podnacionalnih oblasti pri oblikovanju politik ob hkratnem spoštovanju različnih nacionalnih ustavnih ureditev.
Učinkovito izvajanje je močno odvisno od tega, kako so politike zasnovane; sodelovanje lokalnih in regionalnih organov, ki najbolje poznajo potrebe svojih ozemelj in njihovih prebivalcev, na tej stopnji zagotavlja, da so rezultati kasneje bolj učinkoviti.
Zato je bistveno pripisati večji pomen predzakonodajni stopnji procesa odločanja ter dodani vrednosti, ki jo izvajanje politik in najboljših praks na lokalni in regionalni ravni prinaša razvoju ozemeljskih strategij v Evropski uniji.
Tak pristop je kot prva uporabila kohezijska politika: regionalna razsežnost in uporaba načela partnerstev sta njena dodana vrednost in prispevata k zagotavljanju njene učinkovitosti in trajnosti.
Bela knjiga Odbora regij o upravljanju na več ravneh
Z belo knjigo Odbora regij se je v pravem času začela razprava o splošnem razumevanju tega načela kot praktičnega orodja za odločanje v politikah Skupnosti z deljeno pristojnostjo.
Da bi ugotovili, kako je mogoče pristop upravljanja na več ravneh bolje razviti na področju kohezijske politike, se upoštevajo naslednji vidiki:
· Obe razsežnosti upravljanja na več ravneh , vertikalna – sodelovanje med organi različnih ravni upravljanja, vključno z gospodarskimi in socialnimi deležniki – ter horizontalna, med akterji na isti ravni, sta potrebni za zagotovitev sodelovanja med akterji na več ravneh in vključujočega pristopa k politikam.
· Jasnejša opredelitev načela partnerstva bi olajšala vzpostavitev pravih partnerstev z regionalnimi in lokalnimi organi; okrepiti je treba zlasti vlogo lokalne ravni in posvetovanja z njo že od zgodnje stopnje pogajanj o razpravah v EU. Načelo partnerstva pogosto ne deluje zaradi prešibkega sodelovanja lokalnih oblasti.
· Razprava o upravljanju na več ravneh je tesno povezana z razpravo o teritorialni koheziji: vključevanje podnacionalnih akterjev v uresničevanje ciljev EU je pogoj za učinkovito izvajanje teritorialne kohezije. Bela knjiga o teritorialni koheziji, ki bi sledila zeleni knjigi, bi bila ustrezen instrument, ki bi pojasnil, kako z upravljanjem na več ravneh izvajati teritorialno kohezijo v prihodnji regionalni politiki, in podlaga za razpravo o naslednjem zakonodajnem svežnju.
· Da se spodbudi sodelovanje na več ravneh prek nacionalnih meja, je treba bolje izkoristiti možnosti za teritorialno sodelovanje. Čezmejne regije imajo neizkoriščene teritorialne možnosti in so prostor za zbliževanje politik. Poleg tega je bila ključna vloga ozemeljskega sodelovanja pri uresničevanju ciljev EU za leto 2020 poudarjena v številnih odzivih na nedavno javno posvetovanje. Instrument bi bilo treba podpreti kot sredstvo, s katerim bi se vzpostavili sistemi čezmejnega upravljanja in zagotovila pripadnost različnim politikam na regionalni in lokalni ravni.
· Poenostavitev predpisov na ravni Skupnosti in na nacionalni ravni je pogoj za boljše upravljanje v kohezijski politiki. Nedavne spremembe splošnih uredb in uredb o Evropskem skladu za regionalni razvoj so pomemben napredek, vendar pa poenostavitev ne sme biti vezana le na začasne in izredne dogodke, kot je gospodarska kriza. Nasprotno, navdihovati bi morala vso prihodnjo zakonodajo, povezano s strukturnimi skladi. Tudi države članice bi morale poenostaviti nacionalne predpise, saj pogosto povzročajo dodatno upravno breme, ki ga zakonodaja Skupnosti ne zahteva. Nujna protiutež je razvoj močnejše kulture ocenjevanja na vseh ravneh, ki bo zagotavljala učinkovit nadzor in preprečevala napake.
Krepitev vloge Komisije in podpora regionalnim in lokalnim organom
Drugi del poročila obravnava mehanizme deljenega upravljanja, zlasti različne odgovornosti Evropske komisije in držav članic, ter priporoča možnosti za boljši sistem izvajanja programov.
Poročilo Evropskega računskega sodišča iz leta 2006 je pokazalo, da obstoječi nadzorni sistemi za kohezijsko politiko niso bili dovolj učinkoviti, saj je bila stopnja napak pri povračilih stroškov previsoka (12 %). Letno poročilo iz leta 2008 te podatke potrjuje, saj omenja 11 % neupravičeno povrnjenih sredstev.
Ti podatki sicer ne odražajo povsem trenutnega stanja, saj zajemajo tudi obdobje 2000-2006, ko za nadzor še niso veljale sedanje zahteve.
Ker pa ni podatkov za pravilno oceno učinkovitosti novih predpisov za obdobje 2007-2013, se domneva, da je stopnja napak pri strukturnih skladih še vedno previsoka in je treba v izboljševanje učinkovitosti nadzornih sistemov vložiti še več energije.
Akcijski načrt Komisije iz leta 2008 o tem, kako okrepiti njeno nadzorno vlogo, je vključeval številne ukrepe, s katerimi je Komisija želela izboljšati učinkovitost skladov in med katerimi so tako korektivni kot tudi preventivni ukrepi za prihodnost.
Poročilo obravnava te ukrepe in daje nekaj prvih priporočil za trenutno programsko obdobje o tem, kako okrepiti usmerjevalno vlogo Komisije pri nadzoru in postopkih upravljanja ter njeno usklajevalno vlogo v fazi nadzora.
Eno leto izvajanja programa je premalo za celovito oceno skupnega učinka izvajanih ukrepov. Vendar pa je v obeh sporočilih o akcijskem načrtu, ki ju je Komisija sprejela 3. februarja 2009 in 18. februarja 2010, že mogoče zaslediti nekaj spodbudnih prvin, ki bodo ustrezno ocenjene.
Nadzor Komisije, kakršen je trenutno predviden, ne zadostuje in ne more odtehtati neučinkovitih nadzornih sistemov na nacionalni ravni, ki obstajajo med celotnim večletnim obdobjem. Revizijska vloga Komisije mora biti močnejša ob začetku programov, v fazi izvajanja pa mora imeti večjo vlogo nacionalna raven.
Še bolj je treba uskladiti sedanji sistem ugotavljanja skladnosti, da se zagotovi njegova polna učinkovitost v celotnem programskem obdobju. Ta naloga še ni zaključena, kar bi lahko privedlo do zamud pri plačilih ter posledično k izgubi sredstev zaradi samodejne razveljavitve obveznosti.
Nadzor med izvajanjem je treba izboljšati z okrepitvijo pregledov ad hoc in s povečanjem pomoči pri nadzoru na prvi stopnji, ki ga izvajajo organi za upravljanje, da bi tako ustrezno popravili nepravilnosti in zmanjšali skupno stopnjo napak. Usposabljanje in smernice Komisije se morajo bolj osredotočiti na to raven, na kateri prihaja do največjega odstotka napak, in zlasti na tista področja – neupravičeni izdatki in javna naročila – na katerih je odstotek ugotovljenih nepravilnosti največji.
Te napake so deloma posledica prezapletenih pravil, ki veljajo za strukturne sklade. Zaradi sistema deljenega upravljanja, ki je značilen za kohezijsko politiko, sta razlaga in izvajanje predpisov zelo zapletena, saj je vpletenih veliko akterjev. To sicer dodaja strukturnim skladom pravo vrednost, vendar je po drugi strani tudi večje tveganje za napake.
Zato je treba pravila poenostaviti in zagotoviti uporabnikom bolj prijazne postopke, da morebitnih upravičencev ne bi odvračali od sodelovanja pri projektih.
Hkrati mora Komisija okrepiti svojo vlogo pri posredovanju znanja na nižje ravni upravljanja tako z obveznimi kot z neobveznimi pobudami, ki v nekaterih primerih že obstajajo, vendar jih je treba izboljšati.
Treba je zagotoviti več naložb v finančno pomoč in usposabljanje za nacionalne in regionalne uprave in s tem povečati zmogljivost organov, ki skrbijo za upravljanje programov, ter njihovo poznavanje predpisov. Zlasti v novih državah članicah, kjer je ta praksa še nova, je treba dati prednost vlaganju v institucionalno zmogljivost.
Tako bi se lahko srednjeročno več podnacionalnih organov vključilo v upravljanje programov in nadzor nad njimi, Komisija pa bi imela pri tem predvsem okrepljeno usklajevalno vlogo.
Poleg ukrepov, ki se izvajajo z akcijskim načrtom, je treba okrepiti tudi druge pobude:
· pomoč Komisije organom za upravljanje v obliki posebnih delavnic, navodil, širjenja najboljših praks in usposabljanja uradnikov, odgovornih za upravljanje, je treba okrepiti, saj do večine napak pride pri nadzoru na prvi stopnji; vzpostaviti je treba stalno spremljanje dejanskega prenosa ukrepov usposabljanja, namenjenega organom za upravljanje, in tako preverjati, ali se znanje dejansko posreduje, pri tem pa posvečati posebno pozornost lokalni ravni;
· zagotoviti je treba večjo skladnost med obstoječimi stopnjami nadzora, da revizije ne bi podvajale in nadzor ne bi bil pretiran; dolgoročno bi se z izboljšano skladnostjo sprostila sredstva, ki bi jih Komisija lahko namenila za krepitev pomoči pri upravljanju;
· novi portal sedanje skupne podatkovne baze strukturnih skladov 2007 bi moral začeti čim prej delovati, saj bi omogočal neposreden dostop do pomembnih informacij vsem, ki se ukvarjajo s strukturnimi skladi;
· še naprej je treba razvijati instrumente finančnega inženiringa, ki bodo omogočali razvoj kakovostnih strateških projektov ter sodelovanje zasebnih akterjev, zlasti malih in srednjih podjetij, in kapitala v evropskih projektih; ker so ti instrumenti zaradi svoje prezapletenosti trenutno premalo izkoriščeni, je razprava o njihovem upravljanju nujna;
· boljša usklajenost predpisov, ki urejajo različne sklade na ravni Skupnosti, bi omogočala bolj celovit pristop.
***
Nekatere popravne ukrepe je treba izvesti takoj, da bodo rezultati vidni že v sedanjem programskem obdobju. Druge je treba pripraviti dolgoročno na podlagi pomembne politične razprave o kohezijski politiki po letu 2013.
Zlasti poenostavitev, ki jo je leta 2007 začela delovna skupina Komisije, se mora osredotočiti na predloge za izboljšanje prakse v sedanjem obdobju izvajanja, poleg tega pa je treba pripraviti tudi nadaljnje predloge za poenostavitev delovanja kohezijske politike. Poenostavitev naj postane horizontalno in dolgoročno načelo, ki bo navdihovalo vso filozofijo prihodnje kohezijske politike.
Potreben je resen razmislek o tem, kako izboljšati upravljanje in s tem tudi učinkovitost sistema izvajanja strukturnih skladov v obdobju po letu 2013. Skupina na visoki ravni se mora resno lotiti razprave na temo prihodnost kohezijske politike, v tej razpravi pa mora aktivno sodelovati tudi Parlament.
IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU
Datum sprejetja
28.9.2010
Izid končnega glasovanja
+:
–:
0:
35
0
0
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju
François Alfonsi, Luís Paulo Alves, Sophie Auconie, Catherine Bearder, Jean-Paul Besset, Victor Boştinaru, Zuzana Brzobohatá, John Bufton, Salvatore Caronna, Ricardo Cortés Lastra, Francesco De Angelis, Tamás Deutsch, Rosa Estaràs Ferragut, Elie Hoarau, Danuta Maria Hübner, Filiz Hakaeva Hjusmenova (Filiz Hakaeva Hyusmenova), Seán Kelly, Evgeni Kirilov, Constanze Angela Krehl, Ramona Nicole Mănescu, Riikka Manner, Iosif Matula, Wojciech Michał Olejniczak, Markus Pieper, Tomasz Piotr Poręba, Monika Smolková, Georgios Stavrakakis, Michael Theurer, Lambert van Nistelrooij, Oldřich Vlasák, Kerstin Westphal, Joachim Zeller
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju
Jan Březina, Leonidas Donskis, Aldo Patriciello, Maurice Ponga, Heide Rühle, Elisabeth Schroedter
