KONČNO
A6-0010/2004
29.9.2004
POROČILO
s predlogom priporočila Evropskega parlamenta Svetu o prihodnjem območju svobode, varnosti in pravice ter o pogojih za krepitev njegove legitimnosti in učinkovitosti
(2004/2175(INI))
Odbor za svoboščine in pravice državljanov, pravosodje in notranje zadeve
Poročevalec:
Jean-Louis Bourlanges
PE 347.206
VSEBINA
PREDLOG PRIPOROČILA EVROPSKEGA PARLAMENTA
SVETU IN EVROPSKEMU SVETU..........................................................................................4
OBRAZLOŽITEV.....................................................................................................................10
PREDLOG PRIPOROČILA SVETU B6‑0006/2004.................................................................18
POSTOPEK..............................................................................................................................19
PREDLOG PRIPOROČILA EVROPSKEGA PARLAMENTA SVETU
o prihodnjem območju svobode, varnosti in pravice ter o pogojih za krepitev njegove legitimnosti in učinkovitosti
( 2004/2175(INI) )
Evropski parlament ,
– ob upoštevanju predloga priporočila Svetu in Evropskemu svetu, ki ga predlaga baronica Sarah Ludford v imenu skupine ALDE o prihodnjem območju svobode, varnosti in pravice ter o pogojih za krepitev njegove legitimnosti in učinkovitosti ( B6‑0006/2004 ),
– ob upoštevanju člena 114(3) in člena 94 svojega Poslovnika
– ob upoštevanju poročila Odbora za svoboščine in pravice državljanov, pravosodje in notranje zadeve ( A6‑0010/2004 ),
A. je bil obveščen, da namerava Evropski svet 5. novembra 2004 opredeliti prednosti območja svobode, varnosti in pravice (OSVP) v naslednjih letih,
B. se je seznanil z bistvenim napredkom, vendar tudi s številnimi zamudami Evropske unije pri izvajanju OSVP, predvidenega s členom 2 Pogodbe o EU,
C. z obžalovanjem ugotavlja, da je bil napredek na področju azilne politike in priseljevanja vse do sedaj omejen zgolj na zavračanje nezakonitih priseljencev, kar je v veliki meri škodilo običajnemu vključevanju zakonito priseljenih tujcev,
D. je prepričan, da je treba pri prihodnjem razvoju OSVP upoštevati:
- pojav mednarodne teroristične grožnje po 11. septembru 2001, ki je Evropsko unijo zlasti prizadela ob atentatih v Madridu 11. marca 2004,
- razširitev na 10 novih držav članic, na temelju katere je Unija postala demokracija 450 milijonov ljudi,
- začetek veljavnosti Pogodbe iz Nice 1. februarja 2003, s katero sta se kvalificirana večina in postopek soodločanja razširila na nekatere zelo pomembne določbe politike azila in priseljevanja ter pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah,
- podpis osnutka ustavne pogodbe
Navedki iz te resolucije se nanašajo na dokument CIG/87/04, dostopen na naslovu:
http://ue.eu.int/cms3_fo/showPage.asp?id=251&lang=fr&mode=g . 29. oktobra 2004, ki Listino o temeljnih pravicah povzema kot Naslov II Pogodbe, posploši uporabo soodločanja za zakonodajne postopke in razširi nadzor Sodišča na ukrepe OSVP, ki so bili prej izvzeti iz nadzora, ter posameznikom daje pravico do tožb ali postopkov pred evropskimi sodniki,
- da terorizem predstavlja glavni problem, zaradi katerega sta in bosta prizadeta sožitje in varnost Evropejcev; to dejstvo je bistven razlog za naše prepričanje, da mora območje svobode, varnosti in pravice postati simbol in oporna točka za dodano vrednost, ki jo Evropska unija prispeva v boju proti temu zlu;
- pomanjkanje skupnega načrta o načinih reševanja problemov, povezanih z varnostjo Evropejcev;
- da terorizem ni bil upoštevan kot glavni problem, zaradi katerega sta prizadeta sožitje in varnost Evropejcev,
E. izraža veliko zaskrbljenost zaradi nedoslednosti držav članic in institucij pri izvajanju OSVP, na katere opozarja delo Konvencije, številni sklepi Evropskega sveta in periodična poročila Komisije,
F. ker je treba te nedoslednosti nemudoma popraviti s primernimi reformami, ki se sprejmejo v okviru veljavnih Pogodb, pa tudi v luči političnih ciljev, navedenih v osnutku ustavne pogodbe, ki bo podpisan pred zasedanjem Evropskega sveta,
G. ker mora po členu 29 Pogodbe o EU Unija "zagotoviti visoko stopnjo varstva na območju svobode, varnosti in pravice", vendar je bil njen odziv v tem smislu prej navidezen kot dejanski zaradi:
- pravila soglasja, ki zelo otežuje sprejemanje zavezujočih sklepov,
- izključnih pristojnosti, v katerih se pogosto zrcalijo interesi različnih združenj,
- pomanjkanja jasne porazdelitve vlog med Unijo in državami članicami, tako znotraj različnih politik (priseljevanje, pravosodno sodelovanje, varovanje podatkov) kot med državami samimi (popolnoma ali delno vključenih v sodelovanje v okviru Schengena),
- pomanjkanja verodostojnih in strukturiranih postopkov spremljanja,
- pomanjkanja zanesljivih varnostnih ukrepov za primer krize ali zavrnitve sodelovanja,
H. ker je:
- izvedba OSVP neločljivo povezana s politiko varovanja in pospeševanja temeljnih ter državljanskih pravic znotraj Unije in
- načelo medsebojnega priznavanja neločljivo povezano z minimalnim usklajevanjem, ki naj bi ustvarilo medsebojno zaupanje,
I. ob upoštevanju sprememb, ki jih bodo prinesle določbe nove ustave, s katero se bosta širše uporabljala postopek soodločanja in sprejemanja odločitev s kvalificirano večino vsakič, ko veljavna pogodba to pravno omogoča,
J. z obžalovanjem ugotavlja, da so v zadnjih petih letih države članice v okviru Sveta nasprotovale opredelitvi varnostnih standardov v zvezi z državljanskimi in osebnimi pravicami ter da so odsotnost teh standardov pogosto navajali (včasih celo države članice same) kot vzrok, zaradi katerega je bilo preprečeno medsebojno priznavanje,
K. je prepričan, da pragmatične rešitve, kot jih predlagajo nekatere države članice, ne bodo pripomogle k reševanju resničnih težav, izvirajočih iz razvoja OSVP, če ne pride do jasnega soglasja o skupnih temeljnih načelih, kot nam to dokazuje dejstvo, da ni nikakršnega resnega napredka glede vprašanja varovanja podatkov,
L. izraža veliko zaskrbljenost zaradi dejstva, da ne razpolagamo s pravimi ukrepi za boj proti terorističnim grožnjam in z ustreznim odzivom na ogroženost svoboščin državljanov, in je prepričan, da "je pojmu nacionalne varnosti in javnega reda treba dodati evropsko dimenzijo, da bodo države članice ogroženost nacionalne varnosti ali javnega reda v vsaki drugi državi članici obravnavale, kot da gre za napad na njihovo nacionalno varnost ali javni red"
Predlog nizozemskega predsedstva, dokument št. 11122/04, točka 4.2, dostopen na naslovu:
http://register.consilium.eu.int/pdf/fr/04/st11/st11122.fr04.pdf ,
M. se zaveda svoje izjemne odgovornosti pri varovanju pravic in varnosti evropskih državljanov ter obžaluje nejasnost in pomanjkanje demokracije pri instrumentih načrtovanja in odločanja znotraj OSVP, zaradi česar so Evropski parlament in nacionalni parlamenti pogosto postavljeni pred to dejstvo,
1. priporoča Evropskemu svetu in Svetu, naj pri opredelitvi prihodnjega OSVP upoštevata tri zahteve splošnega pomena:
a) krepitev legitimnosti OSVP :
- s sklepom, v skladu z duhom Ustave in že sprejetih sporazumov o izvajanju Pogodbe iz Nice, o prehodu k postopku soodločanja s Parlamentom, o odločanju s kvalificirano večino v okviru Sveta in o razširitvi nadzora Sodišča na problematiko OSVP, v prvi vrsti za ukrepe s področja priseljevanja (člen 67 Pogodbe o EU) in za ukrepe v zvezi z bojem proti terorizmu in mednarodnemu kriminalu (člen 42 Pogodbe o EU),
- z izvajanjem nadzora nad tem, da institucije Unije na področju svobode, demokracije in pravne države sledijo enako zahtevnim merilom, kot jih pričakujejo od držav članic,
- s takojšnjim izvajanjem načela preglednosti zakonodajnih razprav v Svetu kot tudi ukrepov, sprejetih s strani EU in že prenesenih v nacionalno zakonodajo (s spremembo v tem smislu Uredbe št. 1049/2001 in poslovnikov Sveta in Komisije),
- s predvidenim upoštevanjem načela sistematičnega posvetovanja s Parlamentom o vseh mednarodnih sporazumih Unije s področja pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah in sodelovanja policije kot tudi o vseh osnutkih skupnih stališč, ki bi se nanašali na OSVP; posvetovanje je še posebno nujno, ker tovrstna besedila niso predložena nacionalnim parlamentom,
- s polnopravnim in časovno ustreznim sodelovanjem Evropskega parlamenta in nacionalnih parlamentov pri opredelitvi in posodabljanju zakonodajnega in operativnega načrtovanja v zvezi z OSVP (člen III-159 Osnutka Pogodbe o Ustavi za Evropo);
b) spodbujanje temeljnih svoboščin in pravic z drugimi politikami, ki se nanašajo na OSVP , in posledično:
- v prihodnjem akcijskem načrtu upoštevati ne le politike, opredeljene v Tampereju, ki spadajo v pristojnost Sveta za pravosodje in notranje zadeve, ampak tudi vse druge politike, ki po veljavnih pogodbah zadevajo temeljne pravice, državljanstvo, zaščito manjšin, boj proti diskriminacijam, spodbujanje preglednosti in varovanje podatkov,
- širiti znanje o pravicah, izvirajočih iz evropskega državljanstva, v soglasju z državami članicami s ciljem, da se noben evropski državljan ne počuti kot tujec v drugih državah Unije,
- sistematično urediti usposabljanje na področju evropskega prava za sodnike, odvetnike, policijske uradnike, pristojne za nadzor spoštovanja načel pravne države, kar naj pomeni, da je vsak nacionalni sodnik ali vsak nacionalni policist hkrati tudi evropski sodnik oziroma evropski policist,
- zahtevati hitro ustanovitev Evropske agencije za temeljne pravice, ki bo sodelovala z vsemi evropskimi in nacionalnimi institucijami ter bo zadolžena za sistematično presojo veljavnih politik s področja temeljnih pravic v Uniji, pri čemer se upošteva tudi člen 7 Pogodbe o EU; za Agencijo bodo veljala načela, postopki in nadzor, ki veljajo za agencije Skupnosti,
- zahtevati hitro ustanovitev Evropskega urada za pomoč žrtvam terorizma, ki bi bil oporna točka in bi omogočil stik na evropski ravni za državljane, katerih temeljne pravice so kršene zaradi grožnje terorizma, ki preti Evropi in svetu,
- zahtevati predhodno preverjanje spoštovanja temeljnih pravic (kot so bile določene z Listino o temeljnih pravicah Evropske unije) za vsak zakonodajni akt Unije ali Skupnosti,
- z namenom okrepitve medsebojnega zaupanja spodbujati kulturo spoštovanja temeljnih pravic v Evropski uniji z uporabo trajnega dialoga med najvišjimi sodnimi instancami, javnimi upravami in drugimi osebami, ki delujejo na področju sodne prakse, ter razvoj mrež za izmenjavo podatkov ter za posvetovanja med sodniki, upravnimi službami in preiskovalci,
- okrepiti pojem državljanstva Unije in zagotoviti prost pretok državljanov Unije ter članov njihovih družin kot tudi njihovih registriranih partnerjev, ne glede na njihov spol,
- zagotoviti skupno raven varstva temeljnih pravic v vsej EU, skupaj s pospeševanjem medsebojnega priznavanja in boljšega pravosodnega sodelovanja med državami članicami, kot tudi sprejetje skupnih minimalnih standardov za nekatere vidike postopkovnega prava;
c) zagotovitev verodostojnosti tako na ravni Unije kot na ravni odzivov držav članic. To pomeni, da bodo morale smernice, sprejete 5. novembra 2004, za vsak cilj predvideti realen časovni rok, oblikovanje skupine za spremljanje (sestavljene iz predstavnikov Evropskega in nacionalnih parlamentov) in dovolj ambiciozne cilje, kot so:
- uvedba sistematičnega proučevanja vprašanj s področja notranje varnosti Unije (glej projekt PASR-2004), zlasti kot sredstvo za preprečevanje hudih nesreč, ki bi jih povzročile naravne katastrofe ali teroristični napadi,
- oblikovanje na evropski ravni jedra operativnih določb s področja pravosodnega in policijskega sodelovanja s tem, da bi s sklepi in okvirnimi sklepi povzeli vsebino konvencij s teh področij, ki so jih države članice že podpisale, a jih do 31. decembra 2004 še niso ratificirale,
- okrepitev na ravni Unije vloge Komisije pri operativnih dejavnostih, vključno z dejavnostmi, ki so trenutno v pristojnosti koordinatorja za boj proti terorizmu, s čimer se zagotovijo pogoji za funkcionalno povezanost koordinatorja in Komisije ter dejanski parlamentarni nadzor nad njegovimi dejavnostmi; v vsakem primeru bo treba revidirati status koordinatorja, ki trenutno sodeluje z visokim predstavnikom za SZVP, in sicer takoj, ko bo le-ta prepustil svoje mesto ministru za zunanje zadeve Evropske unije oz. podpredsedniku Komisije,
- razvoj skladne celote informacijskih mrež, ki bodo spoštovale določbe o varstvu podatkov ter omogočale stalno povezanost med nacionalnimi upravami, pristojnimi za nadzor varnosti (npr. preoblikovanje SIS II), pravosodno sodelovanje (npr. povezava med nacionalnimi kazenskimi registri) ali zagotovitev prostega pretoka oseb, vključno z državljani tretjih držav (glej projekt VIS),
- preoblikovanje s sprejetjem sklepa na podlagi člena 30 Pogodbe o EU Europola v evropsko agencijo, ki bo delovala skladno z načeli, postopki in načini nadzora, ki veljajo za druge agencije Skupnosti,
- vključitev vseh določb s področja pravosodnega in policijskega sodelovanja v sklepe in okvirne sklepe, in sicer določb iz konvencij, ki so jih države članice podpisale, a še ne ratificirale,
- opredelitev načinov pridobivanja, obdelave in nadzora zaupnih podatkov, vključno s parlamentarnim in pravosodnim nadzorom,
- sprejetje standardov za varovanje podatkov in ustanovitev skupnega organa za varstvo podatkov, ki bi na evropski ravni združila za to pristojne nacionalne organe,
- podreditev izvršnih organov Unije demokratičnemu nadzoru Parlamenta na področju zbiranja in obdelave zaupnih podatkov, in sicer na podoben način, kot ga uporablja večina držav članic;
2. priporoči Evropskemu svetu in Svetu naslednje specifične cilje, ki naj bodo uresničeni v naslednjih petih letih:
a) v zvezi s politiko priseljevanja: opredelitev skladnega zakonodajnega okvira za dosego štirih ciljev:
- vzpostaviti dosledno politiko priseljevanja, da bi tako razvili zakonite migracijske poti, s katerimi bi lahko znatno zmanjšali težnje nezakonitega priseljevanja,
- poudariti nove demografske in gospodarske izzive, s katerimi se trenutno sooča Unija, seveda ob upoštevanju zmogljivosti za sprejem, ki jih imajo države članice,
- sprejeti ustrezne ukrepe in priskrbeti ustrezna finančna sredstva za podporo družbenega, kulturnega in političnega vključevanja priseljencev v novo okolje,
- vzpostaviti skladen okvir mednarodnega sodelovanja z izvornimi državami;
b) v zvezi s politiko na področju boja proti nezakonitemu priseljevanju: opredelitev ustreznega zakonodajnega okvira za doseganje naslednjih treh ciljev:
- poenotenje med državami članicami pojma nezakonitega priseljevanja naj bo ključni element skupnega pristopa,
- vzpostavitev skupne politike boja proti nezakonitemu priseljevanju in preprečevanja dela na črno,
- vzpostavitev skupne politike boja proti vsem oblikam trgovine z ljudmi;
c) v zvezi s politiko vračanja: s postopkom soodločanja je treba v skladu s sprejetimi obveznosti iz Izjave št. 5 o členu 67 Pogodbe o ES in ob upoštevanju določb Ženevske konvencije opredeliti politiko vračanja, in sicer sporazumno z izvornimi oziroma ciljnimi državami, z namenom zagotavljanja skupnih standardov za zaščito vračajočih se oseb, ter zadolžiti države članice za zaščito dostojanstva in psihične integritete izgnanih oseb v okviru operacij vračanja;
d) v zvezi s politiko azila: opredeliti enoten status in skupen postopek v okviru azilne politike, kot je bilo predvideno v Tampereju in potrjeno z osnutkom ustavne pogodbe, pri čemer je treba okrepiti ukrepe za zaščito beguncev ali oseb, ki potrebujejo humanitarno pomoč, ter zagotoviti popolno uveljavljanje njihovih osebnih in socialnih pravic, še posebno tistih, ki se nanašajo na zdravstvo, izobraževanje in delo;
e) v zvezi s pravosodnim sodelovanjem v civilnih in kazenskih zadevah:
- spodbujati vzajemno priznavanje, kar predpostavlja razvoj medsebojnega zaupanja med pravosodnimi organi in državljani kot tudi med samimi pravosodnimi organi, pri čemer je treba sprejeti usklajevalne sklepe glede določitve kaznivih dejanj iz člena 2 Okvirnega sklepa 2002/584/PNZ, ki se nanaša na evropski priporni nalog, postopke izročitve med državami članicami, postopkovna pravila in minimalno varstvo v primeru pripora,
- dati nov zagon Eurojustu z namenom oblikovanja evropskega javnega tožilstva, katerega pristojnosti bi presegle zgolj zaščito finančnih interesov Unije;
f) priprava natančne in javne ocene izvajanja akcijskega načrta za boj proti terorizmu pred koncem leta 2005, v primerjavi z ustreznimi nacionalnimi in mednarodnimi načrti, ob upoštevanju spoštovanja svoboščin posameznika;
g) priprava natančne in javne ocene praktičnih posledic specifičnih predpisov, ki veljajo v nekaterih državah članicah, in njihove postopne vključitve v sistem skupnega prava;
h) vzpostavitev celostnega sistema upravljanja zunanjih meja, na osnovi katerega bo lahko potekalo sodelovanje med Evropsko agencijo in službami držav članic za nadzor oseb in blaga;
3. naroči svojemu predsedniku, naj to priporočilo posreduje Svetu in Evropskemu svetu ter v vednost Komisiji, vladam in parlamentom držav članic.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Avant propos
1. Le Conseil européen ambitionne de définir, le 5 novembre prochain, ses orientations politiques relatives au Programme pluriannuel visant à "développer l'Union en tant qu'Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice (ELSJ)". Ce nouveau programme s'inscrira sans nul doute dans la continuité des multiples résolutions adoptées par le Conseil européen à partir du plan d'action décidé à Tampere en 1999.
dans le cadre notamment de ses conclusions de Séville (21/22 juin 2002) sur le terrorisme et de Bruxelles (16/17 octobre 2003) sur l'immigration.
2. Les nouvelles orientations doivent toutefois pleinement prendre en compte quatre faits nouveaux qui ont substantiellement modifié la donne depuis l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam le 1er mai 1999 :
- l'irruption, à partir du 11 septembre 2001, d'une menace terroriste majeure, menace qui a atteint spectaculairement l'union européenne lors des attentats de Madrid le 11 mars 2004 et qui a rendu indispensable la mise en place d'une stratégie anti-terroriste globale, menée au niveau des Etats de l'Union et de la communauté internationale, impliquant les différentes institutions de l'Union et supposant le recours simultané aux instruments des trois piliers institués par le Traité de Maastricht.
- l'élargissement à 10 nouveaux pays membres qui a fait de l'Union une démocratie de 450 millions de personnes.
- l'entrée en vigueur du Traité de Nice le 1er février 2004 prévoyant l'extension de la majorité qualifiée et de la codécision en particulier à certaines dispositions majeures de la politique d'asile et d'immigration ainsi que de la coopération judiciaire civile.
- la signature le 29 octobre prochain du Projet de Traité Constitutionnel qui place dans une nouvelle perspective l'Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice.
Ces quatre événements appellent et permettent un développement vigoureux de l'ELSJ.
L'établissement du diagnostic et des objectifs d'une part et l'examen des moyens à mettre en œuvre d'autre part doivent combiner une double exigence : une exigence de légitimité démocratique et de sécurité juridique visant à assurer une protection renforcée des droits fondamentaux; une exigence d'efficacité de l'action supposant la mise en place et l'extension de procédures de décision améliorée ainsi qu'une solidarité accrue entre les Etats Membres.
1ère partie : DIAGNOSTIC ET OBJECTIFS
A. Légitimité démocratique et sécurité juridique
3. Si les objectifs traditionnellement associés à l'ELSJ en matière d'asile, d'immigration et de coopération judiciaire et policière ne sauraient être contestés, il n'en va pas de même du cadre général dans lequel les politiques correspondantes sont définies, mises en œuvre et contrôlées. Celui-ci ne prend pas à ce jour suffisamment en compte " les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'état de droit " formulés dans l'article 6 paraphe 1 TUE., Ces défaillances ont été dénoncées par la doctrine avant même l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, dénonciation vigoureusement relayée par le Parlement européen. Elles sont devenues de plus en plus criantes et de moins en moins tolérables au fur et à mesure que l'Union a entrepris de mettre en œuvre les dispositions du Traité, particulièrement quand elle a été amenée à intervenir en dehors du cadre communautaire.
4. Non sans paradoxe, les Etats Membres prétendent vérifier le respect des principes d'action de l'Union définis par l'article 6 du TUE, sans voir que cette dernière intervient dans des conditions qui, tout en étant formellement compatibles avec la lettre des traités, seraient tenues pour illégitimes pour chacun des Etats Membres dans l'ordre de leur compétence nationale.
Il est en particulier difficile de considérer que les principes les plus élémentaires de la démocratie et de la sécurité juridique des personnes sont respectés dès lors que :
- des actes législatifs touchant à la liberté des personnes, comme les décisions cadre sur le terrorisme ou le mandat européen, sont adoptés sans que le Parlement européen soit toujours pleinement associé, sous conditions de délai abusivement restrictives et sans information fiable, précise et complète.
- des accords internationaux sont conclus en matière d'extradition et de coopération judiciaire pénale sans aucune forme de ratification parlementaire européenne ou nationale.
- des actes sont pris dans le premier (art. 68 TCE), deuxième (art. 35 TUE) et troisième pilier , alors que la Cour de Justice voit son contrôle limité ou exclu, sans que pour autant ces actes fassent l'objet d'un contrôle à caractère national.
- des actes de nature administrative relevant du pouvoir exécutif de la Commission sont adoptés et ont pour effet de se substituer aux 25 législations nationales comme, par exemple, en matière de protection des données.
- des droits différenciés à l'aide judiciaire introduisent entre les citoyens des discriminations injustifiables selon que le procès ait ou non une dimension transfrontalière.
B. Promotion et protection des droits fondamentaux
5. "L'Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice" ne saurait se limiter à l'adoption d'un certain nombre de décisions relatives à l'asile, l'immigration ou la coopération judiciaire pour peu qu'elles soient respectueuses des droits fondamentaux. La création de cet espace obéit à une exigence plus haute : il ne s'agit pas seulement de respecter mais de promouvoir ces droits fondamentaux, pas seulement de développer la reconnaissance mutuelle des pratiques en usage dans les différents Etats mais de veiller à ce que ces pratiques prennent appui sur un socle commun de principes et de droits. Les notions de reconnaissance mutuelle et d'harmonisation juridique ne sont pas contradictoires. La confiance, élément indispensable de la reconnaissance mutuelle, passe par la certitude que ce qui est fait d'un bout à l'autre de l'Europe, obéit à des principes communs, ce qui suppose une bonne dose d'harmonisation juridique. Reconnaissance mutuelle et harmonisation législative ne sont pas des concepts alternatifs mais complémentaires.
6. Dans l'esprit de la Charte des droits fondamentaux proclamée en décembre 2000 à Nice et conformément au titre I du traité constitutionnel qui souligne le lien (articles I-2 et I-4) entre la création de l'ELSJ et la promotion des valeurs de l'Union et des droits fondamentaux, la référence à ces derniers ne constitue pas un simple garde-fou destiné à limiter les pouvoirs du législateur européen. C'est bien, comme le dit le préambule de la Charte, "la personne qui est au cœur de l'action de l'Union" et c'est elle qui justifie une politique positive de promotion des droits fondamentaux et non pas seulement une politique restrictive de protection des Etats contre les débordements éventuels de l'Union. Les droits fondamentaux ne connaissent pas de frontières au sein de l'Union. Celle-ci doit veiller à ce qu'ils s'y appliquent en tout lieu et en tout temps avec la même rigueur et avec la même ferveur. C'est un état de droit européen qu'il s'agit de mettre en place.
7. Il résulte de cette réflexion générale que :
- le Conseil européen ne doit pas se contenter de prendre en considération les actions qui relèvent de la compétence du Conseil Justice & Affaires Intérieures mais doit embrasser aussi, par exemple, les questions relevant de la compétence du Conseil Affaires Générales : droits fondamentaux, citoyenneté, lutte contre les discriminations, transparence, protection de données.
Il est à remarquer que ces politiques, qui reposent sur des bases contenues dans les traités actuels, font partie intégrante des rapports de suivi du programme de Tampere présentés par la Commission.
- la promotion des droits fondamentaux, telle que la Commission dans sa contribution au débat sur le futur ELSJ en rappelle l'exigence, implique que le Conseil européen fasse de la protection des droits et du développement de la citoyenneté la clé de voûte de sa politique future. Ceci implique en particulier :
a. le renforcement du contrôle préalable en matière de respect des droits fondamentaux sur les dispositions législatives des trois piliers.
b. le développement d'une culture des droits fondamentaux commune aux institutions et aux Etats Membres de l'Union. Ceci suppose l'établissement d'un dialogue organisé entre les plus hautes juridictions : Cour constitutionnelle des Etats Membres, Cour européenne de Justice, Cour européenne des droits de l'homme. Ceci suppose aussi le développement d'échanges de fonctionnaires et le developpement de procédures d'information et de contrôle mutuel entre administrations publiques et praticiens du droit, notamment pour la mise en place de l'espace judiciaire commun et d'une politique commune d'asile. Ceci suppose enfin l'institution ou le renforcement de réseaux européens de chercheurs, d'O.N.G. et de responsables publics.
c. la mise en place de standards de référence communs aux Etats Membres en vue de faciliter la reconnaissance mutuelle de législations nationales distinctes.
d. l'institution d'une Agence européenne pour les droits fondamentaux au service des institutions européennes et nationales, en charge d'une évaluation systématique des politiques en vigueur sur le territoire de l'Union en matière de droits fondamentaux. Cette agence agirait en coopération avec les organismes correspondant au Conseil de l'Europe (Commissaire pour les DF du COE) dans l'attente de l'adhésion de l'UE à la CEDH conformément à l'article 7 du Traité constitutionnel) ainsi que des Nations Unies.
e. la transformation d'Europol en agence soumise aux contrôles applicables à ce type d'organes.
C. Protection des citoyens
8. L'article 29 du TUE assigne à l'Union la responsabilité "d'offrir un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice."
Force est de constater que les résultats obtenus ne sont pas à la hauteur des ambitions proclamées, comme l'ont souligné les travaux de la Convention, les évaluations de la Commission et les conclusions du Conseil européen des 24/25 mars consacré à la lutte contre le terrorisme. Un chiffre paraît révélateur de l'entropie qui paralyse les institutions européennes dans le domaine couvert par l'ELSJ : ce domaine mobilise à lui seul plus de 30 % de la capacité de traduction des services du Conseil mais ne représente que 5 % des décisions annuelles prises par cette institution !
De plus, les décisions prises sont peu et mal appliquées et, ce qui n'en facilite guère l'évaluation, peu ou pas du tout contrôlées. Derrière les cathédrales de papiers édifiées à Bruxelles, il ne se passe rien ou bien peu de choses.
9. Cette situation est imputable à divers facteurs dont on relèvera les deux principaux :
- la règle de l'unanimité qui n'interdit certes pas les décisions apparentes mais qui rend très difficile les décisions contraignantes, les gouvernements cherchant à occuper le terrain sans s'imposer des contraintes excessives.
- l'alibi des compétences régaliennes qui dissimule en fait des réflexes corporatifs particulièrement à vif au sein des administrations judiciaires et policières.
Une telle situation est profondément insatisfaisante pour l'ensemble des autorités intéressées à la mise en place de l'ELSJ, et en particulier pour :
- les citoyens européens qui constatent, parfois dans la douleur et le deuil comme le 11 mars 2004 à Madrid, que la sécurité promise est loin de leur être assurée.
- les Etats Membres qui devraient pouvoir compter, face aux menaces terroristes et criminelles auxquelles ils sont confrontés, sur la coopération effective de leurs homologues, et qui en ressentent l'insuffisance. Qu'il s'agisse, par exemple, des contrôles frontaliers contre les trafics d'êtres humains, des informations relatives à la sécurité ou encore de coopération judiciaire, ils découvrent que la solidarité la plus élémentaire leur est chichement et de mauvaise grâce accordée.
- l'Union elle-même qui adopte des mesures internes ou conclut des accords internationaux sans avoir l'assurance d'une mise en œuvre effective de ses décisions et du simple respect de ses propres engagements.
2ème partie : VOIES ET MOYENS
A. Prendre en compte l'esprit de la nouvelle Constitution
10. Même si le Traité Constitutionnel n'est à ce jour ni ratifié ni même signé, il ne peut pas ne pas inspirer largement les futures orientations pluriannuelles, et ceci pour deux raisons majeures :
- résultant d'un accord politique conclu au plus haut niveau par les 25 Etats Membres, le Traité reflète et exprime les préoccupations et les ambitions relatives à l'avenir de l'ELSJ de l'ensemble des Etats Membres. Aussi bien, n'est-ce pas par hasard que les premières contributions sur le sujet tant de la Commission que de la Présidence ont fait mention du nouveau texte constitutionnel dans leurs contributions respectives sur l'avenir de l'ELSJ.
- les travaux de la Convention pour l'avenir de l'Europe et ceux de la conférence intergouvernementale qui a préparé le texte final du traité, ont clairement montré la nécessité de corriger les défaillances et les insuffisances du système actuel.
11. Sans doute le Traité Constitutionnel devrait-il faire cesser l'essentiel évoqués aux points 3 et 4 des errements en associant le Parlement à la législation dans ce domaine, en étendant au troisième pilier la compétence juridictionnelle de la Cour et en élargissant le droit de recours des individus.
On relèvera toutefois que nul ne sait quand, ni même si, le Traité Constitutionnel pourra être ratifié et mis en œuvre. Entre-temps la légitimité des décisions prises risque d'être d'autant plus sévèrement contestée que celles-ci seront plus nombreuses et plus substantielles. Cette situation pourrait être de nature à justifier la remise en cause de la primauté du droit communautaire par certaines cours constitutionnelles qui n'ont accepté cette primauté que pour autant que les droits fondamentaux soient pleinement respectés dans l'Union.
12. Il est donc essentiel d'envisager l'adoption de correctifs pratiques et de mesures transitoires qui, tout en étant compatibles avec l'ordre juridique actuel, seraient de nature à faire cesser des abus et des errements qui ne sont pas tolérables.
Le PE a appelé à plusieurs reprises l'attention des autres institutions sur les potentialités juridiques des traités en vigueur. On relèvera en particulier que :
- l'article 42 du traité sur l'Union, ouvre depuis 1993 la possibilité de soumettre au régime communautaire tout ou partie des politiques du troisième pilier, ce qui impliquerait à la fois l'extension de la codécision législative et la reconnaissance de la compétence de la Cour sur les matières transférées. Il est injustifiable que le Conseil n'ait pas cru bon d'utiliser la base juridique dont il disposait à cet égard.
- l'article 67 du TCE prévoit d'autre part le passage à la codécision à compter du 1er mai 2004 de tout ou partie des politiques d'immigration, d'asile et de coopération judiciaire, civile prévues par le titre IV du TCE.
Ici, le Conseil n'est pas seulement politiquement et moralement en faute, il est juridiquement coupable de carence. Nous sommes même en présence d'un cas intéressant de schizophrénie législative puisque le Conseil refuse d'étendre, conformément aux possibilités et même aux exigences du Traité de Nice, le domaine de la codécision, alors même que les gouvernements reconnaissent le bien fondé d'une telle extension en s'apprêtant à signer un traité la constitutionnalisant. L'argument selon lequel la prudence actuelle du Conseil s'expliquerait par le fait que les dispositions correspondantes du Traité Constitutionnel ne seraient adoptées par les gouvernements que sous réserve d'une ratification par les institutions nationales compétentes, est particulièrement spécieux. Les gouvernements ont en effet tout pouvoir, lorsqu'ils le jugent opportun, ce qui paraît être le cas puisqu'ils en recommandent la constitutionalisation, pour étendre le domaine de la codécision dans les limites prévues par le Traité de Nice et en recourant aux bases juridiques prévues par ce Traité. Ce qui doit être soumis à ratification, ce ne sont pas les mesures d'extension de la codécision qui sont prévues par les traités en vigueur, c'est leur constitutionalisation, ce qui est bien différent. On doit même soutenir que les gouvernements agiraient en contradiction avec le traité de Nice s'ils subordonnaient l'adoption des dispositions leur incombant au préalable d'une ratification parlementaire ou référendaire, le Traité de Nice visant précisément, dans un souci d'efficacité, à les décharger d'une telle contrainte.
B. Renforcer la loyauté et l'esprit de coopération entre les Etats
13. Le décalage entre les déclarations officielles de solidarité et leur mise en pratique par les Etats Membres notamment dans les politiques d'asile et d'immigration de l'ELSJ a fort probablement inspiré l'article II-169 du Projet de Traité Constitutionnel qui prévoit que ces politiques "sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilité entre les Etats Membres, y compris sur le plan financier ...". Cette frilosité et un certain repli sur soi caractérisent en fait l'ensemble des politiques liées à l'ELSJ : coopération et solidarité y revêtent un caractère épisodique et sont trop souvent liées à des circonstances spécifiques.
Il est à remarquer que les seules politiques liées à l'ELSJ qui font l'objet d'une mise en œuvre relativement solidaire sont celles qui sont partiellement financées sur le budget communautaire. Ceci démontre une nouvelle fois l'intérêt d'une stimulation financière commune des actions à entreprendre et, de ce fait, les inconvénients de choix budgétaire européen abusivement restrictifs.
14. Les résistances à l'esprit de coopération loyale et de solidarité sont particulièrement sensibles dans le domaine de l'échange d'informations policières relatives aux menaces terroristes et criminelles. C'est parce qu'il était conscient de ces résistances que le Conseil européen a pris l'initiative de nommer un coordinateur des actions anti-terroristes. Heureuse dans son principe, une telle initiative pose toutefois un problème institutionnel majeur : le démembrement de la fonction exécutive, traditionnellement dévolue collégialement à la Commission, entre des personnalités singulières, ne disposant en tant que telles d'aucun moyen administratif ou financier significatif et ne rendant compte de leur action à aucune assemblée parlementaire, constitue une dérive préoccupante de la vie institutionnelle de l'Union. Cette décommunautarisation de la fonction exécutive est d'autant plus paradoxale que l'évolution actuelle du Traité et des pratiques qui s'y attachent tend au contraire à communautariser des politiques initialement menées dans le cadre du deuxième et surtout du troisième pilier.
Il y a donc lieu de s'interroger sur le lien à établir entre le responsable de la coordination des actions anti-terroristes et la Commission ainsi que sur les modalités d'exercice du contrôle parlementaire des activités du coordinateur.
C. Assurer la cohérence entre les politiques internes et externes de l'Union
15. L'exigence de solidarité ne concerne pas que les Etats Membres dans leurs relations entre eux ou dans leur relation à l'Union. Elle passe aussi par un effort de cohérence accrue entre les politiques internes et externes de l'Union, le partage de ces politiques dans l'ordre institutionnel recoupant de plus en plus fréquemment la distinction entre politiques communautaires et politiques du 2ème pilier.
Loin de réduire le risque d'incohérence, l'évolution institutionnelle en cours ne peut que l'aggraver. D'un côté en effet les politiques intérieures du deuxième pilier continuent de relever d'une logique strictement intergouvernementale, excluant à la fois le contrôle démocratique du Parlement européen comme d'ailleurs de l'ensemble des parlements nationaux et le contrôle juridictionnel de la Cour de Justice. De l'autre, en revanche, les politiques de l'ELSJ se voient progressivement alignées sur les autres politiques de l'Union et soumises au contrôle juridictionnel et parlementaire constitutif de l'état de droit.
Il faut éviter la constitution d'une zone grise entre politiques internes et externes, zone constituée, par exemple, par l'ensemble des mesures destinées à collecter et à échanger des informations dites "d'intelligence", qu'elles soient civiles ou militaires. Le Parlement a eu l'occasion, au cours de la dernière législature, de se pencher sur ce type de problèmes notamment dans le cadre de ses travaux sur le système Echelon.
NOUVEAU Dès lors que des dispositions impliquant la collecte et l'échange de données à traiter confidentiellement sont prises au niveau de l'Union, l'autorité exécutive doit être soumise au contrôle démocratique du Parlement selon des formes analogues à celles qui sont d'application au niveau des Etats membres entre Gouvernement et parlement national.
Les controverses actuelles sur la remise aux Etats-Unis à des fins de surveillance de données personnelles recueillies par les compagnies aériennes souligne l'extrême actualité de ce type d'interrogations.
L'Agence pour les droits fondamentaux , dont le Parlement européen soutient la création, pourrait utilement recevoir au nombre de ses missions, celle d'établir la liste des mesures prétendues externes et qui ont en réalité une incidence directe ou indirecte sur le respect des droits fondamentaux au sein de l'Union.
Conclusion
16. Deux principes devraient guider la mise en œuvre de ces initiatives :
- limiter au strict nécessaire la superposition des structures européennes et nationales et, conformément aux principes du fédéralisme coopératif, placer dans une perspective européenne l'action et les procédures des autorités et organismes nationaux. De même qu'on est à la fois citoyen national et citoyen européen, on doit pouvoir être juge, policier, garde frontières... national et européen.
- veiller à ce que l'Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice soit pleinement respectueux des exigences de la démocratie et de l'état de droit. Ceci suppose aux yeux du Parlement européen que le système communautaire soit clairement et hardiment développé par rapport au système intergouvernemental car seul le premier dispose des institutions nécessaires à la participation des citoyens à l'élaboration des normes qu'ils devront respecter, ainsi que des procédures sûres, transparentes et équilibrées.
C'est cet esprit communautaire, dangereusement malmené par les temps qui courent, bien que la Constitution en fasse dans son article 1.1 un principe fondamental de l'Union, que doivent impérativement retrouver les membres du Conseil européen s'ils veulent faire œuvre utile et durable le 5 novembre prochain.
27.8.2004
PREDLOG PRIPOROČILA SVETU B6-0006/2004
v skladu s členom 114(1) Poslovnika,
ki ga predlaga baronica Sarah Ludford
v imenu politične skupine ALDE,
o prihodnjem območju svobode, varnosti in pravice
Evropski parlament,
- ob upoštevanju srečanja Evropskega sveta 5. novembra, kjer naj bi se za naslednja leta določile prednostne naloge za območje svobode, varnosti in pravice (OSVP),
- ker je treba izkoristiti priložnost in po eni strani odpraviti ovire, ki so pet let zavlačevale vzpostavitev OSVP, in po drugi strani v luči ustavne pogodbe, ki bo podpisana 29. oktobra, znova vzpodbuditi razvoj OSVP,
- ob upoštevanju številnih predlogov, že predloženih v zadnjih nekaj letih, in nedavnih predlogov Komisije v zvezi s tem vprašanjem,
1. Svetu priporoča, naj da prednost:
a) krepitvi legitimnosti in spoštovanja demokratičnih načel, na katerih mora temeljiti OSVP, zlasti z upoštevanjem postopka soodločanja in s širitvijo jurisdikcije Evropskega sodišča na vse akte OSVP,
b) proaktivni evropski politiki v zvezi z varstvom temeljnih pravic, ki so opisane v listini, razglašeni decembra 2000 v Nici,
c) krepitvi koordinacije med delovanjem Unije in držav članic ter sočasni jasni opredelitvi vlog agencij, kot sta Europol in Eurojost,
d) uvedbi celovite evropske varnostne strategije, ki bo temeljila na načrtih varovanja držav članic,
e) spodbujanju resnične preglednosti v vseh delih OSVP, da se Evropskemu parlamentu, nacionalnim parlamentom in evropskim državljanom omogoči primeren nadzor,
2. naroči svojemu predsedniku, naj to priporočilo posreduje Svetu in v vednost Evropskemu svetu ter Komisiji.
POSTOPEK
Naslov
Prihodnje območje svobode, varnosti in pravic ter pogoji za krepitev njegove legitimnosti in učinkovitosti
Številka postopka
2004/2175(INI)
Podlaga v Poslovniku
člena 114(3) in 94
Pristojni odbor
LIBE
Datum razglasitve na zasedanju
13.10.2004
Odbori, zaprošeni za mnenje
Datum razglasitve na zasedanju
Odbori, ki niso dali mnenja
Datum sklepa
Okrepljeno sodelovanje
Datum razglasitve na zasedanju
Predlog(-i) resolucije, vključen(-i) v poročilo
B6-0006/2004
Poročevalec(-ka)
Jean-Louis Bourlanges
Datum imenovanja
26.7.2004
Nadomeščeni(-a) poročevalec(-ka)
Obravnava v odboru
26.7.2004
31.8.2004
22.9.2004
Datum sprejetja
22.9.2004
Izid končnega glasovanja
za:
43
proti:
3
vzdržani:
1
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju
Alexander Nuno Alvaro, Edit Bauer, Johannes (Hans) Blokland, Mario Borghezio, Jean-Louis Bourlanges, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, António Costa, Agustín Díaz De Mera García Consuegra, Rosa M. Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Elly (Els) de Groen-Kouwenhoven, Adeline Hazan, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Ole Krarup, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Edith Mastenbroek, Jaime Mayor Oreja, Claude Moraes, Athanasios Pafilis, Lapo Pistelli, Martine Roure, Michele Santoro, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju
Frederika M. M. Brepoels, Marek Aleksander Czarnecki, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Ignasi Guardans Cambó, Luis Francisco Herrero-Tejedor, Sophia Helena In 't Veld, Vincent Peillon, Marie-Line Reynaud, Rainer Wieland
Namestniki (člen 178(2)), navzoči pri končnem glasovanju
Romano Maria La Russa
Datum predložitve
29.9.2004
A6-0000/2004
Pripombe
